致利益分配結(jié)構(gòu)失衡。目前，在代建制實踐中， 非經(jīng)營性公益項目的使用單位通常是國家機關(guān)、政府管理部門，相比之下，代建單位作為企業(yè)本身就處于弱勢。使用單位對項目的具體情況最為熟悉，假如代建單位與使用單位溝通不暢，無法獲得真實有效的信息。過去相當(dāng)長一段時期以來，我國公用事業(yè)、公益項目一般由國家壟斷，其投資額和建設(shè)造價由政府直接制定或批準(zhǔn)，業(yè)主成立基建辦全權(quán)負(fù)責(zé)使用國家投資。代建制推行時間較短，在項目管理方面，國內(nèi)相關(guān)企業(yè)鮮有經(jīng)驗，業(yè)績不足。當(dāng)代建項目的投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求進(jìn)行投標(biāo)的時候，仍然需要使用單位做大量配合工作，提供項目信息。在招標(biāo)過程中，使用單位因?qū)椖渴タ刂茩?quán)，往往比較消極，不主動配合招標(biāo)代理機構(gòu)和投標(biāo)人，不詳細(xì)告知項目情況。
二是參與代建的專業(yè)項目管理公司數(shù)量少。在推行代建制工作的初始階段缺乏市場參與主體，符合資質(zhì)的代建單位數(shù)比較少，有能力參與代建的投標(biāo)人數(shù)量不多，市場主體還需要進(jìn)一步培育。在代建服務(wù)費的價格形成過程中不能展開充分競爭，就不能公開、公平、公正地通過招標(biāo)將項目授予符合條件的代建單位，評選出最合理的代建費率。當(dāng)缺乏競爭機制的時候，投標(biāo)人沒有自覺降低成本的內(nèi)在動力，會提高自身服務(wù)的價格，或“合謀”進(jìn)行價格壟斷，導(dǎo)致代建服務(wù)費過高。在實踐中，代建單位與使用單位簽訂代建合同的時候，多以代建項目建設(shè)周期長、管理費用大、履約擔(dān)保的資金成本高等因素作為漲價依據(jù)，但成本、費用是否在合理水平、還有多大的下降空間，很難測算。
三是代建服務(wù)費定價難以避免行政干預(yù)。目前，一些地方成立公益項目管理中心，一些地方由政府授權(quán)部門直接管理代建項目，協(xié)調(diào)、組織、管理代建項目的具體事項，保證程序公平，最大限度地實現(xiàn)政府投資資金的使用效益。但目前代建制法律框架沒有完整地構(gòu)建起來，這些機構(gòu)的職責(zé)劃分并不明確，有的機構(gòu)同時身兼“裁判員”和“運動員”兩種身份，容易產(chǎn)生監(jiān)管越位，在某些環(huán)節(jié)又容易產(chǎn)生監(jiān)管缺位。若公益項目摻雜過多行政干預(yù)，招標(biāo)難以達(dá)到最好的效果。
四、促進(jìn)招標(biāo)制度為代建市場定價的途徑
（一）積極培育代建市場主體
代建制作為投資體制改革的創(chuàng)新模式，從一出現(xiàn)就被寄與厚望。做好代建制工作，首先要培育專業(yè)項目管理公司。目前各地紛紛在非經(jīng)營性公益項目中推行代建制，形成了較大的代建委托需求。而項目管理行業(yè)中，國內(nèi)企業(yè)的業(yè)績和經(jīng)驗并不多，專業(yè)項目管理公司數(shù)量較少，出現(xiàn)了代建市場缺口。各省市地方的代建管理辦法在設(shè)置代建制入圍門檻時，為了控制風(fēng)險，往往以大型國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、工程咨詢企業(yè)、監(jiān)理公司的資質(zhì)要求和資金實力水平為參照。以上企業(yè)雖都有一定的專業(yè)水平，但并沒以項目法人的身份從事過項目管理，對項目進(jìn)行建設(shè)組織管理時都帶有一定的局限性。例如房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對投資、開發(fā)等業(yè)務(wù)比較熟悉，卻不從事施工環(huán)節(jié)的管理；監(jiān)理企業(yè)對項目的質(zhì)量安全管理比較擅長，但不熟悉項目前期工作。不同資質(zhì)、不同主營業(yè)務(wù)的企業(yè)在投標(biāo)報價時，對項目的管理方案有可能大相徑庭，導(dǎo)致代建服務(wù)費的投標(biāo)報價也存在較大分歧，沒有可比性。因此，在業(yè)績優(yōu)秀、專業(yè)性強的項目管理公司稀缺的情況下，降低門檻，放寬代建企業(yè)范圍，積極促進(jìn)代建企業(yè)的發(fā)展壯大，在代建單位招標(biāo)中引入競爭，培育更多誠信、有競爭力的代建企業(yè)，政府更容易獲得合理的代建項目和代建服務(wù)價格。
（二）完善代建法律制度等公益項目建設(shè)管理的法律體系
建設(shè)部 2005年9月10日發(fā)布《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》（建城[2005]154號），提出“強化成本監(jiān)管。成本監(jiān)管是合理確定市政公用事
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