以項目為中心的電子政務，是一種電子政務策略。這是我認為當前階段發(fā)展我國電子政務應當倡導的策略。
倡導這樣一種策略的背景在于：我國電子政務即將進入深度應用階段。在這一深水區(qū)，現(xiàn)有行政體制下職能與流程的矛盾，將成為電子政務中政務發(fā)展的主要制約因素。介于職能管理與流程管理之間的項目管理，對矛盾的解決具有獨特優(yōu)勢。以項目為中心管理電子政務，將成為繞過政務管理難題和瓶頸的突破口，推動中國特色電子政務大踏步向前發(fā)展。
電子政務深水區(qū)矛盾的主要表現(xiàn)
當前，我國一些部門、地區(qū)的電子政務，在上網(wǎng)工程和辦公自動化階段成果基礎上，正在向深度應用發(fā)展。一些深層次的矛盾開始暴露，這些矛盾集中在職能與流程的矛盾上。
例如口口聲聲“一站式服務”，卻由于部門分割體制，不得不“掛羊頭賣狗肉”。分析起來，原因在于，一站式服務要求政府流程再造，現(xiàn)有體制卻是以職能分割為基礎設計的。因此，表面上向公眾許諾一個窗口服務、一站式服務，到了政務后臺處理時，仍要按原有體制一站與一站分割、一部門與一部門分割地進行。這就與發(fā)達國家電子政務中“一站式服務”，南轅北轍了。
于是我們就面臨兩難：是把一站式服務這類誘人、但有國情條件限制的模式，照搬進來，大幅度改革體制；還是不觸動部門分割、職能分割的現(xiàn)有體制，采取現(xiàn)實保守做法，放棄更高服務目標？這兩種取向，利弊各半，進退兩難。
深度應用的標志是集成應用的發(fā)展。技術上的集成應用，最終要對應政務上的流程再造。孤島應用，亂只能亂局部；集成應用，一亂就亂全局。于是深度應用，風險驟然加大。企業(yè)信息化的經(jīng)驗表明，深度應用階段的失敗率要高于基礎設施建設階段；政府信息化如何避免深度應用階段高風險、高失敗率的挑戰(zhàn)呢？
表面看起來，放棄電子政務的縱深發(fā)展是一個好主意。這樣什么矛盾都沒有了。但我們現(xiàn)在甚至連放棄的機會都沒有了。因為各國都在提高為人民服務的水平，從第一個臺階上到第二個臺階，從單項服務發(fā)展到集成服務，獨獨中國放棄的話，如何面對“人民群眾滿意不滿意”這場考試？真是左右矛盾。
中國人如何自己把自己陷到這個窘境中來的呢？這就要分析體制的歷史背景。
1、制約來自工業(yè)化
中國的行政體制，與希臘的情況很類似。都是由于長期政治動亂干擾，行政體制的工業(yè)化未完成。標志就是還停留在解決人治與法治矛盾的階段。人治是農(nóng)業(yè)社會的治理方式，法治是工業(yè)化的治理方式。對于行政體制來說，工業(yè)化就是解決專業(yè)化分工的問題，具體來說，就是以職能為核心進行體制設計。我國的行政體制改革，以職能優(yōu)化與職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘厣褪枪I(yè)化的鮮明的標志。這種制度設計是以中國工業(yè)化未完成這一總的歷史條件為根據(jù)的。
縱觀國際社會，以信息化為代表的第二次現(xiàn)代化風起云涌，西方各國自清朝時期領先中國一代之后，再一次走到了現(xiàn)代化的前面。表現(xiàn)在行政體制上，以職能為核心的工業(yè)化體制，全面轉(zhuǎn)型到以流程為核心的信息化體制。例如，克林頓政府提出重塑政府的改革綱領。這就為集成應用階段的電子政務所需的政府流程再造，提供了正規(guī)的政令基礎。反觀我國行政體制改革，核心仍在職能優(yōu)化與職能轉(zhuǎn)變，沒有明確的流程戰(zhàn)略。這就是現(xiàn)代化差距的表現(xiàn)，這也同發(fā)達國家完成了工業(yè)化，我國沒有完成工業(yè)化有關，但同時也與面對信息化挑戰(zhàn)的路徑選擇有關。雖然從理論上說，本著“新型工業(yè)化”原則，電子政務早晚會要求加快推進行政體制改革，以面對信息化挑戰(zhàn)；但至少從目前來看，推進流程再造對于政務來說，存在體制性障礙。這是現(xiàn)狀。
2、挑戰(zhàn)來自信息化
從挑戰(zhàn)方面來說，一站式服務在全球范圍興起，客觀上就造成一種壓力，至少對于我國已經(jīng)完成工業(yè)化，要率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的地區(qū)，對于窗口部門，對于改革先行領域，造成一種要求政府向服務型轉(zhuǎn)變，而且是向流程服務型轉(zhuǎn)變的歷史壓力。人民群眾的物質(zhì)、文化和社會服務需求，在信息化條件下，也日益增長，月益提高。特別在互聯(lián)網(wǎng)大普及的今天，可以說，人們?nèi)罕姟皾M意不滿意”的標準，是日新月益的。
電子政務馬上將到來的兩難處境，就是工業(yè)化與信息化這兩次現(xiàn)代化之間矛盾，在中國這樣一個走向“新型工業(yè)化”的國家的必然表現(xiàn)。
政務改革——在這里指行政體制改革，而非政治體制改革——在西方從工業(yè)化走向信息化的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型階段，有著明確的理論指導線索：指導政務工業(yè)化改革的理論，是公共選擇理論，它的核心是職能轉(zhuǎn)變；指導政務信息化改革的理論，是新公共管理理論，它的核心是流程再造。中國既沒有公共選擇理論，也沒有新公共管理理論，屬于摸著石頭過河。
公共選擇理論，指導的是行政體制改革中的政府職能轉(zhuǎn)變。公共選擇型行政改革的特點，一是以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?；二是強調(diào)“經(jīng)濟、效率”的績效目標。職能轉(zhuǎn)變，主要是把政府不該管、管不了、管不好的三類職能，轉(zhuǎn)交給社會；績效目標，主要降低成本，即降低財政開支。美國里根時期、英國撤切爾夫人時期的政府改革，就是在新公共選擇理論指導下的實踐；我國行政體制改革也主要采取這種模式。
這是一種典型的工業(yè)化（后期）行政改革模式。同韋伯官僚制理論指導下的工業(yè)化前期的行政改革模式相比，相同在于都是以職能為核心；不同在于，韋伯理論重心在職能優(yōu)化，導致擴張財政；新公共選擇理論重心在職能轉(zhuǎn)變，導致緊縮財政。這種模式的工業(yè)化性質(zhì)表現(xiàn)在，都不觸及科層制原理，共同遵循管理邊際成本遞增法則。韋伯官僚制是大政府、大開支；新公共選擇理論是小政府、小開支。這種工業(yè)化模式的弱點在于，當社會管理事務日益復雜、艱巨、廣泛時，并不能很好地解決開支與做事的矛盾。表現(xiàn)行政改革出現(xiàn)脹縮循環(huán)，即在“機構一縮就出現(xiàn)有事沒人管”與“一管事情就要求機構膨脹”之間來回反復。
新公共管理，指導的是行政體制改革中的政府流程再造。新公共管理型行政改革的特點，一是以流程再造為中心；二是在“經(jīng)濟、效率”基礎上，強調(diào)效能的績效目標。流程再造就是從流程疏理入手重塑政府，效能就是追求管理的邊際成本遞減?？肆诸D政府的重塑政府改革，就是典型的流程再造模式的行政體制改革。目前我國沒有這樣的行政體制改革。
這是一種典型的信息化行政改革模式，它與一站式服務是表里關系。離開了政府流程再造，就沒有一站式服務的政務基礎；離開了一站式服務，政府流程再造也就缺少了重要的信息化形式。政府流程再造的信息化性質(zhì)表現(xiàn)在，通過電子政務，使政府最終走向扁平化，從體制上克服工業(yè)化官僚制帶來的官僚主義脫離人民群眾的積弊，從政府脹縮循環(huán)的根源上克服職能轉(zhuǎn)變型行政體制改革的局限性。因此，它不是從戰(zhàn)術上，而是從一個現(xiàn)代化（信息化）對另一個現(xiàn)代化（工業(yè)化）的戰(zhàn)略優(yōu)勢上，解決體制問題。
現(xiàn)在問題和原理，已經(jīng)很清楚了。下一階段電子政務的發(fā)展，要解的題，實質(zhì)就是在工業(yè)化與信息化之間，找到一種平衡。完全偏向傳統(tǒng)工業(yè)化，不符合新型工業(yè)化要求；脫離工業(yè)化現(xiàn)實進行激進的信息化改革，也不符合新型工業(yè)化要求。換句話說，在政務上，不對職能分割現(xiàn)狀加以改變，與進行流程再造的激進改變，二者可能都不是當前的選擇。需要尋找一條兩全其美的辦法，平衡職能與流程的矛盾。否則電子政務發(fā)展下去就會矛盾重重。怎么把握這個問題呢？
實踐是檢驗真理的唯一標準。從石家莊政府信息化的實踐中，我看到一種中國特色的解決方法的萌芽，這就是正在浮現(xiàn)中的以項目為中心的電子政務策略。石家莊政府電子政務的做法具有動態(tài)項目管理的特征：既不直接改變現(xiàn)有行政體制以職能為核心的特點，又要解決流程再造所要求完成的協(xié)調(diào)任務，辦法是采取項目管理這一中間形式。例如，由政府牽頭推動建設政府商務服務動態(tài)網(wǎng)絡門戶，將政府服務作為一個項目，集成在政府門戶上；再如，將政府的某些業(yè)務，如招商引資管理、投資項目管理，以動態(tài)管理架構，通過信息化手段組織起來；又如，將窗口部門面向群眾的服務，以任務管理方式，通過軟件方式組織起來。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府也在電子政務應用中，采用了動態(tài)管理架構。例如通過綜合性動態(tài)項目管理信息系統(tǒng)進行投融資項目管理，還把項目庫與經(jīng)濟信息網(wǎng)結合起來，建立了內(nèi)蒙古招商引資網(wǎng)站。這些經(jīng)驗值得總結。
以項目為中心的電子政務策略，要解決的問題，是在現(xiàn)有行政體制條件下利用信息化手段解決協(xié)調(diào)問題。在傳統(tǒng)工業(yè)化職能分工條件下，存在許多以協(xié)調(diào)為功能的正式與非正式組織形式，如委員會、領導小組、項目辦公室、任務小組等等。作為非常設機構，起到部門協(xié)調(diào)作用。這種協(xié)調(diào)機制，是沒有流程再造的“流程再造”——有協(xié)調(diào)之實，而無流程之名。以項目為中心的電子政務，要求樹立動態(tài)管理架構的理念，把任務——為人民服務的具體的目標和本義——作為帶動工業(yè)化職能部門協(xié)調(diào)運作的“綱”，達到綱舉目張的作用。由于任務在整個系統(tǒng)中的核心導向地位，任務管理就具備了流程管理的性質(zhì)。它實際是流程再造在條件不具備的行政環(huán)境下的變通處理方法。它要進行的不是把機構打亂重組，而是本著辦實事的原則，具體問題具體處理，在現(xiàn)有職能分工格局下，以民眾需求作為任務線索，用信息化方式提供部門協(xié)調(diào)的方便，促進政府部門以人為本地提供公共服務。
實踐證明，以項目為中心的電子政務，是適應當前我國行政體制條件，又能提高政務管理水平的可行的電子政務策略。把動態(tài)管理架構提高到戰(zhàn)略層面加以重視，不僅可以使之發(fā)揮在電子政務建設工程中的作用，更重要的是可以發(fā)揮其在電子政務應用中的作用，從而極大地提高我國電子政務的操作水平。這個道理，希望得到各方面的重視。
來源：e-gov.org.cn
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