一、水利資金運動過程的一般理論
水利資金要實現(xiàn)有效增值，就必須不停地參與水利再生產(chǎn)的價值運動。這種在水利建設(shè)中水利資金的投入、使用、回收、增值和分配等有序的價值運動就是水利資金的運動。水利資金運動有兩種表現(xiàn)形態(tài)，一是水利資金的相對靜態(tài)表現(xiàn)，它是指一個國家或一個地區(qū)在某一時日上的水利資產(chǎn)和權(quán)益的統(tǒng)一。二是水利資金運動的動態(tài)表現(xiàn)，它包括水利資金的投入、建設(shè)期的消耗與轉(zhuǎn)化、資金在投資回收期的收回和分配，從而形成資金在水利項目中的動態(tài)轉(zhuǎn)化過程，即水利資金的循環(huán)與周轉(zhuǎn)。
資金的循環(huán)和周轉(zhuǎn)必須具備兩個條件，即資金在生產(chǎn)經(jīng)營過程的空間分布并存性和各個循環(huán)形式在時間上的繼起性，否則資金循環(huán)與周轉(zhuǎn)將會中斷。但水利資金是在單個水利項目的籌建、投資回收中的獨立的價值運動，而且各個水利項目又是由不同建設(shè)單位施工的，因而也是相互獨立的。
下圖反映的是水利資金同一運動過程，它表明水利資金的運動過程大致分為五個階段，即：資金籌措階段、工程物資準(zhǔn)備階段、建設(shè)施工階段、項目營運階段和分配階段。
綜上所述，水利資金在運動過程中，表現(xiàn)為項目建設(shè)不同階段資金的耗費、補(bǔ)償、收回、收入及利潤的形成，并以此作為評價水利項目及其資金配置與使用經(jīng)濟(jì)效果的依據(jù)。
二、不同體制下水利資金的運行機(jī)因
1.計劃經(jīng)濟(jì)體制下水利資金運行機(jī)因
在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，水利資金的運動過程同樣遵循項目資金運動的共同規(guī)律，包括上述五個過程，只不過每一過程都是政府行為，都帶有濃重的計劃色彩。一是在前期工作階段，項目規(guī)劃、立項的決策等一系列前期工作均由政府包攬，資金由政府籌集，并且對水利資金的概念認(rèn)識狹窄，只計算貨幣資金，而對大量無償性農(nóng)民投勞不折算成資金，從而人為地縮小了水利資金的實有投入規(guī)模，不能真實地反映水利項目建設(shè)的成本。二是在施工建設(shè)階段，水利資金配置給建設(shè)單位使用，如需突破資金計劃，再追加資金的投入。三是在水利項目運營階段，對水利項目的營運成本費用不進(jìn)行完整的成本核算，對水利固定資產(chǎn)不提或少提折舊，水管單位不講求自身經(jīng)濟(jì)效益而只講社會效益。四是在回收補(bǔ)償過程中，水管單位無權(quán)根據(jù)市場狀況決定商品水和其他服務(wù)的價格，而只能由政府確定收費標(biāo)準(zhǔn)，甚至于政府可以確定不收水費，水管單位沒有明確的經(jīng)濟(jì)權(quán)利與責(zé)任，從而使水管單位普遍處于低效生產(chǎn)狀態(tài)。五是在分配過程中，實行侵蝕性的分配，一切結(jié)余都要上繳國家。
可見，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，水利資金并不能實現(xiàn)有效的增值，從而也就無法保證水利資金的運動步入自我積累、自我發(fā)展的良性循環(huán)。
2.市場經(jīng)濟(jì)體制下水利資金運行機(jī)因
在市場經(jīng)濟(jì)體制下，水利資金的運動擺脫了政府嚴(yán)格的無效控制，并遵循市場規(guī)則和效益導(dǎo)向進(jìn)行有效率的價值運動，其中，市場機(jī)制起決定性的作用，使得資金運動的每一個過程都嚴(yán)格體現(xiàn)有效性。一是在前期工作階段，水利項目的立項、論證、設(shè)計、招投標(biāo)等都遵循市場中的效益原則，并在效益的指引下自主進(jìn)行這些活動，政府只對水利事業(yè)的發(fā)展給出有效的政策，資金的籌集渠道多元化，資金的投資形式是：公益型水利事業(yè)由政府投資，準(zhǔn)水利公共品領(lǐng)域由財政資金引導(dǎo)社會資金投資，競爭型水利項目完全由社會資金投資。二是在建設(shè)過程中，工程建設(shè)嚴(yán)格實行業(yè)主負(fù)責(zé)制。三是在項目運營階段，所發(fā)生的耗費按完整成本進(jìn)行核算，如實反映項目運營中的成本費用，為計算凈利潤提供可靠的依據(jù)，并且對公益型水利工程，其公益性行為程度也進(jìn)行量化，水管單位為社會提供無償?shù)姆?wù)的耗費由政府給予補(bǔ)償。四是在回收過程中，商品水及其他服務(wù)按價值和市場需求定價，但也接受國家宏觀物價政策的管理和調(diào)控；水管單位自主經(jīng)營，對投資者的資本金負(fù)責(zé)保值增值；公益性的全部耗費支出由國家財政撥補(bǔ)或由政府制定的政策性收費加以補(bǔ)償。五是在分配過程中，承認(rèn)政策性資本折耗，實施利潤分配和納稅的財務(wù)管理制度。
可見，市場經(jīng)濟(jì)體制為水利資金創(chuàng)造了一種有效的運行環(huán)境，使得水利資金在各個運動過程充分體現(xiàn)市場規(guī)則的靈活性并通過政府有效的調(diào)控實現(xiàn)水利資金自我積累、自我發(fā)展的良性循環(huán)。
三、水利項目全程控制的機(jī)制
1.水利項目全程控制的目標(biāo)
本文討論的“全程控制”有兩個含義：一是資金的運行起點至終結(jié)點，即起點是初始水利資金，終點是項目效益的產(chǎn)生所轉(zhuǎn)化而成的增值資金的分配；二是從項目的運行過程來看，起點是項目的籌劃，終點是項目的經(jīng)濟(jì)壽命期的臨近終結(jié)點。對上述水利資金運行的起點至終點實行全過程的控制稱為水利項目的全程控制。
在全程控制的每一個階段，都有其自己的控制目標(biāo)和內(nèi)容。第一階段的控制目標(biāo)是保證項目資金的及時足額到位；第二階段的控制目標(biāo)是保證采購的工程材料物質(zhì)質(zhì)優(yōu)量足；第三階段的控制目標(biāo)是保證項目按質(zhì)按量按進(jìn)度順利竣工；第四階段的控制目標(biāo)是采取科學(xué)有效的經(jīng)營管理策略，保障項目在若干年內(nèi)均獲得最大化效益，尤其是經(jīng)濟(jì)效益；第五階段的控制目標(biāo)是實現(xiàn)項目利潤的合理分配，保證項目的良性可持續(xù)經(jīng)營與發(fā)展。
上述任何一個階段失去有效控制，水利資金就會運行不暢，水利工程就會最終失敗，進(jìn)而造成水利資金供求矛盾的加劇和水利資金的巨大損失與浪費。而實行水利項目的全程控制，不僅有助于防止水利資金的漏損與流失，有助于提高水利資金的運行效率，更有助于提高項目的成功度和成功率。
2.水利全程控制的基本要素
水利項目全程控制的基本要素是：組織機(jī)構(gòu)、信息系統(tǒng)和評價體系。
組織機(jī)構(gòu)。在水利項目的資金配置中，最重要的組織機(jī)構(gòu)就是項目法人單位的市場獨立性程度。它承擔(dān)水利項目和實施、經(jīng)營、管理和保值增值，并按市場規(guī)則獨立地自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，追求項目效益的利潤最大化，其核心在于它要按企業(yè)化的方式在市場中獨立運作。但由于一部分水利項目表現(xiàn)出較強(qiáng)的公益性，經(jīng)濟(jì)效益的取得不是主要的，這種公益性水利項目的業(yè)主單位，實施完全企業(yè)化是不可行的，因而必須由政府機(jī)構(gòu)組建一個“準(zhǔn)政府”性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)，既有政府性質(zhì)，又有企業(yè)屬性。在政府財政的支持下，對項目的社會效應(yīng)的發(fā)揮負(fù)責(zé)，直接對政府承擔(dān)法定責(zé)任。這就保證了“準(zhǔn)政府”的項目管理機(jī)構(gòu)既能體現(xiàn)政府意志，又能保持獨立社團(tuán)的利益，并有利于實現(xiàn)對水利項目的全程控制。
信息系統(tǒng)。水利項目信息管理系統(tǒng)是由水利項目的存量、增量信息流構(gòu)成的，是以各個水利項目為載體的信息系統(tǒng)的總稱。信息管理系統(tǒng)主要是建立信息定期發(fā)布（批量）制度，一般應(yīng)每季度不少于一次，定期發(fā)布水利項目立項、項目實施和建后運行監(jiān)評信息，以促進(jìn)項目之間的信息交流，同時也形成了較強(qiáng)的輿論監(jiān)督，保障了水利資金配置與運動的社會監(jiān)督。
評價體系。對資金在項目不同階段的運動質(zhì)量進(jìn)行評價和監(jiān)督，是保證水利項目的全程控制成功的又一基本條件。評價體系一般由評價的指標(biāo)體系、評價機(jī)構(gòu)、評價從業(yè)人員及評價經(jīng)費支持等要素構(gòu)成。評價監(jiān)督體系除了具備一些控制指標(biāo)外，必須具有實施專門監(jiān)督評定的組織機(jī)構(gòu)，這些組織機(jī)構(gòu)一般是社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，在實施評價時對所有的投資者負(fù)責(zé)。
綜上所述，水利資金配置的全程控制離不開三個最基本的要素，在水利項目的全程控制中，三者互相作用，互相影響，互相依存。
3.水利項目全程控制的運行機(jī)制
在水利資金的運行過程中，不同利益主體對以水利項目為載體的水利資金配置都有不同的利益要求。這些不同利益主體依次分別是項目業(yè)主、政府主管部門、銀行、設(shè)計咨詢機(jī)構(gòu)、承包商、材料供應(yīng)商、工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)、審計部門、績效評價機(jī)構(gòu)，等等。其中項目業(yè)主以追求經(jīng)濟(jì)效益為動力，政府主管部門以追求社會效益為動力，銀行則以收回本金并獲取利息為動力，設(shè)計、咨詢、監(jiān)理、績效評價等社會中介機(jī)構(gòu)則以收取服務(wù)費為動力，工程承包商和物資供應(yīng)商以追求經(jīng)濟(jì)效益為動力，審計部門則以完成自身的職責(zé)或收取服務(wù)費為動力。可見，在水利項目運行全程，各參與主體的利益目標(biāo)是不相一致的，有時會發(fā)生沖突。從經(jīng)濟(jì)理性上講，上述利益主體追求各自的利益是一種理性的選擇，因而關(guān)鍵在于設(shè)計一種運行機(jī)制，使項目參與主體的理性選擇均是項目的目標(biāo)。
而要有效地對水利項目的資金全程實施控制，設(shè)計出的這種運作機(jī)制必須是動力與約束的有機(jī)統(tǒng)一。動力機(jī)制可以通過明確各利益主體的獲利得以解決，約束機(jī)制則以責(zé)任制來加以實施，形成多元化的制衡機(jī)制，使各參與主體的責(zé)任明確，權(quán)利清楚，利益有保障，從而形成對各參與主體具有可延續(xù)的推動力。約束機(jī)制一般是各種協(xié)議或合同的鑒定確定下來的，從總體上說，項目各參與方大體可歸納為三方：一是項目法人方，二是資金提供方，三是社會中介服務(wù)方。水利項目全程控制的有效運作機(jī)制就應(yīng)是上述三方的相互制衡（約）。這種制約關(guān)系體現(xiàn)在：項目法人方與資金提供方鑒定協(xié)議，項目法人必須將資金用于項目協(xié)議所規(guī)定的方向，資金提供方必須按協(xié)議要求提供項目所需資金；項目法人負(fù)責(zé)項目的實施和經(jīng)營管理，并最大可能地獲取經(jīng)濟(jì)利潤；投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為項目提供中介服務(wù)，保障項目的質(zhì)量和可持續(xù)性，并將項目雙方聯(lián)系起來。項目三方相互獨立，任何一方違約，都必須承擔(dān)違約責(zé)任，并承擔(dān)由此而造成的后果，這就是水利項目全程控制的運作機(jī)制，即“三元制衡制”。
四、水利項目全程控制的措施
水利項目的全程控制措施一般由組織措施、經(jīng)濟(jì)措施、技術(shù)措施和合同措施組成。
1.立項階段的控制措施
組織措施。主要是明確項目業(yè)主單位，落實項目業(yè)主班子中人員的任務(wù)及管理職能分工，編制本階段項目控制工作流程圖等。
經(jīng)濟(jì)措施。主要是對項目投資目標(biāo)進(jìn)行充分論證，編制可行的資金籌措方案，對影響投資目標(biāo)實現(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行分析，對類似項目的數(shù)據(jù)和市場信息進(jìn)行收集并對照分析，編制前期階段詳細(xì)的費用支出計劃并控制執(zhí)行。
技術(shù)措施。主要是對多個可能的技術(shù)方案作初步的技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較和論證，對設(shè)計任務(wù)書中涉及的主要技術(shù)問題、技術(shù)數(shù)據(jù)作技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析和審核，確定設(shè)計方案評選原則。
合同措施。主要是分析比較各種承發(fā)包可能模式與投資控制的關(guān)系，從投資控制角度考慮項目的合同結(jié)構(gòu)，以合同條款約束設(shè)計不突破投資額度。
2.設(shè)計階段的控制措施
組織措施。主要是：編制本階段資金控制詳細(xì)工作流程圖，在項目監(jiān)理中落實從投資控制角度進(jìn)行設(shè)計跟蹤的人員及具體分工，聘請專家作技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較和設(shè)計優(yōu)化等。
經(jīng)濟(jì)措施。主要是對設(shè)計的進(jìn)展進(jìn)行跟蹤，在各設(shè)計階段的事中、事后對概、預(yù)算進(jìn)行動態(tài)控制，編制設(shè)計階段詳細(xì)的費用支出計劃并控制執(zhí)行，定期向業(yè)主和監(jiān)理提供信息等。
技術(shù)措施。主要是在設(shè)計進(jìn)展過程中，進(jìn)行事中、事后的技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較，通過設(shè)計優(yōu)化尋求節(jié)約投資的途徑，必要時組織專家論證進(jìn)行科學(xué)試驗。
合同措施。主要是要求設(shè)計單位在給定的投資范圍內(nèi)進(jìn)行設(shè)計，并以合同措施鼓勵設(shè)計單位在可行的科學(xué)論證基礎(chǔ)上力求優(yōu)化設(shè)計。
3.招投標(biāo)階段的控制措施
組織措施。主要是組織編制項目施工招標(biāo)標(biāo)底，編制投標(biāo)的報價書，編制報標(biāo)承包合同以及確定合同價，明確監(jiān)理在招標(biāo)階段的任務(wù)和要求，委托監(jiān)理對招投標(biāo)文件和有關(guān)問題進(jìn)行審理。
經(jīng)濟(jì)措施。主要是對招投標(biāo)報價和合同價的確定進(jìn)行市場信息的調(diào)研，對設(shè)備及材料采購的費用進(jìn)行有效控制。
技術(shù)措施。主要是對招投標(biāo)價底進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，對設(shè)備及送審的材料品質(zhì)進(jìn)行技術(shù)性能的分析等。
合同措施。主要是業(yè)主與承包商和監(jiān)理機(jī)構(gòu)簽訂責(zé)、權(quán)、利合同，以法律約束的形式明確各自所要承擔(dān)的任務(wù)，對招投標(biāo)價底、設(shè)備及材料物資的質(zhì)量及價格以合同形式確定等。
4.施工階段的控制措施
組織措施。主要是按施工進(jìn)度編制資金計劃，聘請有關(guān)專家和有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程決算驗收的準(zhǔn)備工作。
經(jīng)濟(jì)措施。主要是根據(jù)施工進(jìn)度，結(jié)合工程質(zhì)量和費用進(jìn)行資金撥付；審計機(jī)構(gòu)對施工中資金的使用結(jié)構(gòu)和使用效果進(jìn)行審計等。
技術(shù)措施。主要是對關(guān)鍵技術(shù)問題進(jìn)行監(jiān)控監(jiān)測，確保工程質(zhì)量，對各分項工程質(zhì)量進(jìn)行鑒定，考慮資金時間價值對工程的施工總工期進(jìn)行控制，專家組對竣工的單項工程進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)評定等。
合同措施。主要是考察施工質(zhì)量、進(jìn)度及費用控制是否按事先訂立的合同要求達(dá)標(biāo)；對工程發(fā)生合同變更后對合同外項目重新訂立合同，對違約責(zé)任方采取索賠的要求等。
5.運營階段的控制措施
組織措施。主要是明確業(yè)主的法人財產(chǎn)權(quán)，編制運營期運營成本費用發(fā)生控制計劃，對業(yè)主經(jīng)營狀況與質(zhì)量進(jìn)行審計和評價。
經(jīng)濟(jì)措施。主要是通過經(jīng)濟(jì)手段給予項目業(yè)主經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)激勵與約束，以刺激業(yè)主提高經(jīng)營管理水平，追求效益的最優(yōu)化等。
技術(shù)措施。主要是聘請專家咨詢機(jī)構(gòu)對業(yè)主的經(jīng)營管理提供技術(shù)咨詢，引入先進(jìn)的管理技術(shù)，提高項目運營的技術(shù)含量，對項目的運營過程進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，確保項目的可持續(xù)運營。
合同措施。主要是項目業(yè)主與資金提供方簽訂產(chǎn)權(quán)合同、明確業(yè)主的法人財產(chǎn)權(quán)以及所有者的利益分配權(quán)利，以合同的形式規(guī)定政府主管部門和項目業(yè)主的行為準(zhǔn)則等。
6.分配階段的控制措施
組織措施。主要是編制利潤分配方案，并請有關(guān)社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和投資者代表進(jìn)行評審，編制還款付息進(jìn)度等。
經(jīng)濟(jì)措施。主要是對獲取的經(jīng)濟(jì)利潤進(jìn)行利潤的具體分配。
技術(shù)措施。主要是對項目成本費用的補(bǔ)償進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，以保證補(bǔ)償資金能維持水利項目的擴(kuò)大再生產(chǎn)，并考慮資金的時間價值確定還款進(jìn)度。
合同措施。主要是項目管理部門和項目業(yè)主間簽訂項目可持續(xù)經(jīng)營合同，保證和延持項目的經(jīng)濟(jì)壽命期和水利項目的保值增值。
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