1. 前言
我國公路建設(shè)自1985年開始在世行貸款項目中按照國際慣例試行工程監(jiān)理制度、1996年工程建設(shè)監(jiān)理全面開始實行以來，一改過去政府部門的單項行政監(jiān)督和施工單位的自我監(jiān)督體系，建立了政府監(jiān)督、社會監(jiān)理和承包商自我監(jiān)督三結(jié)合的全面管理體系，使我國的公路建設(shè)有了質(zhì)的飛躍，其社會效益得到充分肯定。然而由于諸多客觀和主觀上的因素，監(jiān)理制度一直沒有形成獨立于業(yè)主和承包商之外的、維護雙方利益的完全意義上的“社會監(jiān)理制”，甚至成為業(yè)主的雇員或下屬機構(gòu)，造成了在公路建設(shè)中監(jiān)理過分依賴于業(yè)主的行政命令、維護業(yè)主的利益而忽略甚至侵犯承包商的利益的現(xiàn)象大量存在。本文就此現(xiàn)象進行分析，愿與同行交流探討。
2. 業(yè)主、監(jiān)理、承包商三者行為關(guān)系的現(xiàn)狀及根源
2.1現(xiàn)狀。目前三者之間的關(guān)系是：業(yè)主控制合同管理和建設(shè)資金的支付，監(jiān)理控制工程質(zhì)量和工程進度，由于資金等問題，承包商處于被監(jiān)督管理的狀態(tài)。其具體做法是：（1）業(yè)主成立帶有行政管理性質(zhì)的工程建設(shè)指揮部（或管理部），下設(shè)監(jiān)理管理辦公室（簡稱“監(jiān)管辦”）、總工、工程技術(shù)處、合同計劃處、設(shè)計代表、協(xié)調(diào)處、辦公室等相關(guān)部門；（2）監(jiān)管辦下設(shè)質(zhì)檢處、總監(jiān)代表處，業(yè)主指定人員或者自己擔(dān)任總監(jiān)，代表處以下設(shè)總監(jiān)代表、相關(guān)監(jiān)理職能部門和各標(biāo)段駐地辦。在這樣的管理模式下，總監(jiān)代表以下才由社會監(jiān)理擔(dān)任，社會監(jiān)理只承擔(dān)質(zhì)量管理、進度管理，合同管理和費用管理（包括監(jiān)理費用）直接由指揮部控制。這就造成了代表處以下包括駐地監(jiān)理在內(nèi)的各部門服從業(yè)主派出的監(jiān)理管理機構(gòu)的人員的管理，從實質(zhì)上看，仍然是業(yè)主自行管理工程的模式，社會監(jiān)理成為業(yè)主的雇員，也就失去了監(jiān)理方應(yīng)具備的獨立性和公正性。在這樣的管理模式下，費用管理成為工程建設(shè)中的首要矛盾集中點。承包商完成一定的工作后，工作內(nèi)容、工程量和費用申報要經(jīng)過各個項目監(jiān)理、駐地辦、代表處合同部、總監(jiān)代表、監(jiān)管辦、總監(jiān)、指揮部合同處、業(yè)主代表等相關(guān)部門層層審批，手序煩瑣、苦不堪言。同時，引起以下幾方面的矛盾：
2.1.1業(yè)主。
2.1.1.1立項后，往往以“優(yōu)化設(shè)計”為由，在未和監(jiān)理、承包商協(xié)商的情況下，擅自刪減、變更相關(guān)的工程項目，或不按照國家制定的規(guī)范要求，隨意提高工程的質(zhì)量等級要求，造成工程施工難度加大；前期拆遷等問題沒有徹底解決，造成窩工，后期利用合同外單方制定的獎罰規(guī)定要求承包商按期完工，造成搶工，又不愿意支付上述原因增加的費用。
2.1.1.2資金不到位，工程款不能按月計量一次撥付，致使工期因資金不足而拖延，監(jiān)理也無可奈何。
2.1.1.3因涉及到工程造價控制等問題，指揮部合同處作為負(fù)責(zé)業(yè)主審核工程計量、變更、索賠的具體實施部門，成為三方矛盾的焦點：
2.1.1.3.1指揮部合同處對已經(jīng)經(jīng)過監(jiān)理工程師審核、批復(fù)過的工作內(nèi)容、工程量重新審核，形成業(yè)主對監(jiān)理不信任的事實，引起矛盾。
2.1.1.3.2重復(fù)審核，引起支付時間的延長，致使工程款不能及時撥付給承包商，引起矛盾；
2.1.1.3.3因指揮部合同處是核算、控制工程造價的管理部門，深入施工現(xiàn)場的機會少，對經(jīng)監(jiān)理工程師和設(shè)計代表審核、批準(zhǔn)過的計量和變更、索賠等既不能輕易肯定，又不能輕易否定，有心到現(xiàn)場核實，卻又被審核計量等工作困在辦公室中，引起變更、索賠等批復(fù)困難。更有甚者，承包商怕自己下一步的工作使得變更、索賠工程成為隱蔽工程或改變工程現(xiàn)場狀況，使產(chǎn)生變更、索賠的原因發(fā)生改變甚至滅失，引起認(rèn)定工作難度加大、認(rèn)定時間延長，甚至所申報的變更、索賠項目被否認(rèn)。盡管監(jiān)理工程師、設(shè)計代表等部門都已經(jīng)簽認(rèn)，但承包商在指揮部合同處認(rèn)可之前仍不敢進行下一道工序，直接影響工程進度。
2.1.2監(jiān)理工程師。監(jiān)理工程師作為經(jīng)業(yè)主委托、獨立于業(yè)主和承包商之外的第三方，本應(yīng)按照規(guī)范和法律公平公正的維護雙方的利益，而在現(xiàn)行模式下，監(jiān)理工程師在業(yè)務(wù)上有心科學(xué)、規(guī)范的行使監(jiān)理權(quán)力，在行政上卻又受制于業(yè)主，無所適從，矛盾重重。
2.1.2.1指揮部合同處對工程計量的二次審核引起監(jiān)理工程師的抵觸情緒，容易產(chǎn)生“反正你要審核，我審不審都無所謂”的思想，對相關(guān)進度、造價和工程計量的審核、控制工作就會放松，起不到相應(yīng)的作用。
2.1.2.2因社會監(jiān)理事實上成為業(yè)主的雇傭，往往會出現(xiàn)只維護業(yè)主的利益而損害承包商的利益的現(xiàn)象，引起承包商的消極對抗，影響工程的進度和質(zhì)量。
2.1.2.3社會監(jiān)理成為“傳話筒”，將業(yè)主的命令、要求下達給承包商，利用手中的監(jiān)督管理權(quán)利強制承包商執(zhí)行，而對于承包商的申報只是簡單的上傳給業(yè)主，具體如何執(zhí)行辦理完全聽命于業(yè)主，起不到公平公正的進行監(jiān)督管理的作用。
2.1.2.4對于因現(xiàn)場實際情況需要進行的變更或索賠的項目，監(jiān)理沒有審批權(quán)，不能下變更指令，而承包商因?qū)徟中驘┈?，又要因等待批?fù)而停工，也不愿申報，只按圖施工，不能保證質(zhì)量。
2.1.3承包商。由于資金撥付大權(quán)仍然掌握在業(yè)主手中，作為業(yè)主雇傭的監(jiān)理控制工程進度、質(zhì)量的監(jiān)督管理權(quán)卻并不承擔(dān)過多的責(zé)任，承包商始終成為三者之間的弱式群體：
2.1.3.1業(yè)主派往現(xiàn)場的工作人員（包括總監(jiān)）大都不具備專業(yè)監(jiān)理資格，有些原來僅僅是一般行政人員，往往因業(yè)務(wù)素質(zhì)和個人素質(zhì)不能嚴(yán)格執(zhí)行合同和規(guī)范，尤其是工程款撥付方面，承包商苦不堪言。 2.1.3.2業(yè)主直接插手工程建設(shè)和現(xiàn)場管理，和社會監(jiān)理一起對承包商進行雙重管理，特別在變更項目上政令不一，承包商在具體施工中手足無措、無所適從。
2.1.3.3個別監(jiān)理業(yè)務(wù)水平不高，現(xiàn)場不敢表態(tài)，或個人品行低劣，對承包商吃拿卡要，百般刁難，造成工作周期延長，承包商因此額外付出增加。
2.2根源。
2.2.1受計劃經(jīng)濟的影響，作為出資方的業(yè)主，習(xí)慣于一竿子插到底，事無巨細(xì)統(tǒng)抓統(tǒng)管的管理思想和管理模式一時間難以改變，對自己出資建設(shè)，卻將資金使用、進度管理、質(zhì)量控制的“大權(quán)”完全交由他人處理的現(xiàn)象一下子難以接受的；
2.2.2作為出資方的業(yè)主，認(rèn)為監(jiān)理是受自己的委托進行工程監(jiān)督的，承包商是付錢請來完成工程施工工作的，因而認(rèn)為監(jiān)理和承包商都是自己的雇傭，不能接受業(yè)主、監(jiān)理、承包商“三足鼎立”的局面；
2.2.3作為國家公共設(shè)施建設(shè)管理的委托代理人，業(yè)主對工程的進度、費用、質(zhì)量負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但業(yè)主認(rèn)為自己完全可以勝任，不必假手他人。然而為了立項，又不得不按照相關(guān)規(guī)定實行“社會監(jiān)理制”。一旦實行“社會監(jiān)理制”，卻又懷疑監(jiān)理工程師不能完全實現(xiàn)自己的投資意圖和目標(biāo)，必須加以管理、加強監(jiān)督，只有自己直接參加現(xiàn)場管理才放心。
2.2.4 監(jiān)理費用牢牢的控制在業(yè)主的手中，監(jiān)理如果不能按照業(yè)主的命令、指示開展工作，就不能順利得到自己應(yīng)得的費用，因而只能對業(yè)主惟命是從。業(yè)主同意的事情可以做，錯了也執(zhí)行，業(yè)主沒不同意的事情不能做，正確也不做，這樣既不用承擔(dān)責(zé)任，又可以順利拿到監(jiān)理費，監(jiān)理失去了“社會監(jiān)理”的職能，成為業(yè)主派出的“施工監(jiān)督員”。
2.2.5監(jiān)理人員的業(yè)務(wù)水平和個人素質(zhì)不高。目前的監(jiān)理模式，使得監(jiān)理不用承擔(dān)過多責(zé)任，卻又有利可圖，往往三五個人成立一個監(jiān)理公司，然后掛靠在“權(quán)威”機構(gòu)中承攬監(jiān)理業(yè)務(wù)，從社會上招聘一些人（通常是剛剛畢業(yè)的學(xué)生，工資要求低）從事一線施工監(jiān)理任務(wù)。他們?nèi)狈ωS富的施工管理經(jīng)驗、深厚的技術(shù)知識和相關(guān)的法律、經(jīng)濟知識和嚴(yán)格的合同意識，綜合水平、信譽相對不高，在一定程度上不具備全方位、全過程的監(jiān)理能力，不能令業(yè)主十分放心地將工程管理工作完全托付給他們。
2.2.6個別承包商不能嚴(yán)格按照規(guī)范進行施工工作，采用非正當(dāng)?shù)男袨檎T使或迫使監(jiān)理人員作假，不能保證工程的質(zhì)量；也不能保證工程量、特別是變更、索賠數(shù)量的準(zhǔn)確。
3. 對策。
3.1以FIDIC條款為依據(jù)，建立健全相關(guān)的法律、法規(guī)或行政措施，嚴(yán)格約束三者之間的行為。目前僅僅依靠現(xiàn)有的經(jīng)濟合同方面的法律對工程施工來說是不夠的，需要有專門的、詳細(xì)的、具有較強可*作性的工程施工方面專項立法或行政規(guī)定，公平、公正的保障三者的責(zé)任和權(quán)益，保證工程的正常實施。
3.2建設(shè)方應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)社會主義市場經(jīng)濟條件下的相關(guān)管理知識、法律知識，轉(zhuǎn)變觀念，擺脫計劃經(jīng)濟時代形成的用行政手段管理工程建設(shè)的模式和思路，特別是加入WTO后，公路工程建設(shè)以及管理思路要逐漸向FIDIC條款的要求靠攏。同時擺正自己的位置，承認(rèn)業(yè)主、監(jiān)理、承包商、三足鼎立局面的事實，建設(shè)方除了對重大變更、索賠進行宏觀控制、審批外，應(yīng)按照國際慣例充分放權(quán)于被委托的合格的社會監(jiān)理單位及其派出機構(gòu)，使其充分享有合同賦予的職權(quán)和利益，充分擔(dān)負(fù)起合同規(guī)定的監(jiān)督管理責(zé)任，充分發(fā)揮監(jiān)理的獨立性和公正性，以合同及相關(guān)法律法規(guī)約束監(jiān)理和承包商的行為，運用法律和合同等經(jīng)濟手段實施工程建設(shè)管理，保證工程進度、費用、質(zhì)量等目標(biāo)的全面實現(xiàn)。
3.3 監(jiān)理單位除了掌握好工程技術(shù)外，還應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識，對合同應(yīng)有清晰的概念，能夠熟練運用合同解決糾紛，保證工程順利實施。監(jiān)理單位應(yīng)不斷提供自身的素質(zhì)，在挑選監(jiān)理人員時，在注重專業(yè)素質(zhì)的同時，也應(yīng)注重個人的人品，保證監(jiān)理人員能公平公正的開展工作，真正擔(dān)負(fù)起合同規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)。
3.4承包商在決定投標(biāo)的時候，應(yīng)對所投標(biāo)的工程和擬投入的人員、在工程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任有一個清晰的認(rèn)識，并保證進入工地的人員和投標(biāo)書上的人員、設(shè)備相一致，開工后能嚴(yán)格按照工程施工質(zhì)量計劃和進度計劃完成工程任務(wù)。
3.5相關(guān)部門通過嚴(yán)格的資質(zhì)審查制度，對進入公路施工市場的施工單位、監(jiān)理單位及其人員的素質(zhì)進行綜合的、全面的、從高、從嚴(yán)的考察和考核，保證有資質(zhì)和能力的施工隊伍和能真正做到公平、公正地完成監(jiān)理任務(wù)的監(jiān)理單位進入公路建設(shè)市場。業(yè)主在選擇監(jiān)理單位和施工單位時，應(yīng)選擇資質(zhì)高、信譽好、專業(yè)知識掌握全面、施工經(jīng)驗豐富的監(jiān)理單位和施工單位，同時給與監(jiān)理充分的權(quán)力，使其能夠因地制宜、實事求是的開展工作。
3.6其他的一些建議。
3.6.1考慮是否建立三方履約保證金制度，建設(shè)方、監(jiān)理、承包商在簽訂合同后，都拿出相應(yīng)比例的資金作為自己保證履約的信用保證金，存入相關(guān)主管部門（如交通廳質(zhì)量監(jiān)督站）的專設(shè)賬戶中，在對履約情況進行嚴(yán)格、細(xì)致、深入的考核后，對不能履約者給予經(jīng)濟處罰，對受損者給予補償。這樣做的好處是不僅僅是承包商單方面地向業(yè)主保證履約，而是三方相互保證履約，可以更有效的保證三方共同約束自己的行為，嚴(yán)格按照合同辦事，保證工程保質(zhì)、保量、按期完工。
3.6.2考慮是否建立工程資金保證制度。即建設(shè)方在開展招投標(biāo)工作之前，應(yīng)在相關(guān)的賬戶中存入擬建工程相應(yīng)比例（50%、60％或80%）的資金，并保證在開工后若干時間內(nèi)存入的資金達到100%，資金由相關(guān)主管部門（如交通廳質(zhì)量監(jiān)督站）監(jiān)督使用，嚴(yán)禁挪用。這樣可以保證工程施工中有充足的資金，避免因資金問題引起的工期拖延甚至偷工減料。
4. 結(jié)束語：自我國實施公路工程監(jiān)理制度以來，已經(jīng)歷了10多年的磨合期，其社會效益和經(jīng)濟效益已被廣泛認(rèn)可。然而，由于種種社會的和歷史的原因，形成了目前的這種建設(shè)方全抓全管、監(jiān)理成為建設(shè)方“雇員”的非真正意義上的“社會監(jiān)理”的監(jiān)理制度，使得建設(shè)方、監(jiān)理、承包商在工程施工中的行為關(guān)系較為混亂，已經(jīng)影響到工程的正常開展。希望本文能起到拋磚引玉的作用，使參與公路工程施工的各方能逐漸拋棄傳統(tǒng)的思維方式和工作方法，以適應(yīng)市場經(jīng)濟形式下，特別是加入WTO后公路工程建設(shè)市場的特殊需要。

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