政府投資項(xiàng)目作為政府實(shí)踐其職能的一種重要手段，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中起著非常重要的作用，同時(shí)也受到社會(huì)的密切關(guān)注。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立、發(fā)展和完善，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沿襲下來(lái)的政府投資項(xiàng)目管理體制暴露出了許多弱點(diǎn)，如效率低下，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，易滋生腐敗現(xiàn)象等等。目前，我國(guó)采用了積極的貨幣政策，固定資產(chǎn)投資規(guī)模空前巨大，問(wèn)題顯得更為突出。針對(duì)這些問(wèn)題，國(guó)家有關(guān)部委、高等院校、以及地方政府分別針對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理體制的有關(guān)專題進(jìn)行了深入研究，上海、深圳、重慶等地還在研究的基礎(chǔ)上對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理方式進(jìn)行了大膽的改革實(shí)踐。不論是理論研究還是改革實(shí)踐，基本上都體現(xiàn)了這樣的共識(shí)，即政府投資工程應(yīng)改變過(guò)去投、建、管、用不分，以臨時(shí)性、分散性、自營(yíng)性為基本特征的小生產(chǎn)式的管理方式。由專業(yè)性的管理機(jī)構(gòu)對(duì)政府投資工程實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中的管理，實(shí)現(xiàn)投、建、管、用的分離。
　　由國(guó)務(wù)院政策研究中心、建設(shè)部和天津理工學(xué)院等有關(guān)高等院校有關(guān)人員組成的政府投資工程管理方式改革研究課題組在研究工作中首先界定清楚了政府投資工程的概念、分類及規(guī)模，然后通過(guò)深入研究我國(guó)政府投資工程管理方式的歷史沿革及現(xiàn)狀以及政府投資工程管理方式的理論依據(jù)和國(guó)際慣例，對(duì)我國(guó)目前占主導(dǎo)地位的傳統(tǒng)的政府投資工程管理方式的弊病進(jìn)行了切中要害的分析，對(duì)深圳和上海等省市對(duì)政府投資工程管理方式的改革模式進(jìn)行了比較，提出了政府投資工程管理方式的改革建議。
　　天津理工學(xué)院造價(jià)工程師培訓(xùn)中心(TCCCE)在承擔(dān)天津市軟科學(xué)課題“政府投資項(xiàng)目的投資控制體制研究”中，通過(guò)研究發(fā)達(dá)國(guó)家及我國(guó)香港和臺(tái)灣地區(qū)政府投資項(xiàng)目管理的成功經(jīng)驗(yàn)以及有關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)理論，針對(duì)我國(guó)政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)，提出了我國(guó)政府投資項(xiàng)目的決策方法、工程采購(gòu)方式、建設(shè)方式以及支付體系的改革建議。
　　深圳及上海市等地在政府投資工程改革實(shí)踐中形成了多種模式。其中以深圳為代表的絕大多數(shù)地方在改革中基本上借鑒的是香港的模式，將政府投資工程的業(yè)主職能和工程管理職能都賦予了同一個(gè)機(jī)構(gòu)。上海市在改革中借鑒了國(guó)外的一些先進(jìn)的工程建設(shè)方式，主動(dòng)采取措施，培育多個(gè)工程管理公司，將政府投資工程的業(yè)主職能和工程管理職能進(jìn)行了適當(dāng)?shù)姆蛛x。形成了開(kāi)放與競(jìng)爭(zhēng)的格局以及由第三方代表政府行政職能的獨(dú)立平行的監(jiān)管體系，以利于形成工程管理市場(chǎng)，提高專業(yè)化水平。

　　一、政府投資工程的概念及分類
　　(一)政府投資工程的概念
　　政府投資工程的概念是在我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐過(guò)程中逐步形成的。通俗地說(shuō)，政府投資工程就是使用“財(cái)政性基本建設(shè)資金”投資建設(shè)的工程項(xiàng)目。
　　目前，對(duì)政府投資工程的定義有很多，雖然不同的政府部門，學(xué)術(shù)界在具體描述上不同，但它們所指的涵義和界定的范圍是基本一致的。具體說(shuō)來(lái)，大致有如下幾種：
　　1、財(cái)政部財(cái)基字〔1999〕37號(hào)文提出的財(cái)政性基本建設(shè)資金投資項(xiàng)目。財(cái)政性基本建設(shè)資金投資項(xiàng)目是指經(jīng)政府職能部門批準(zhǔn)立項(xiàng)，由各類財(cái)政性基本建設(shè)資金投資或部分投資的項(xiàng)目。“財(cái)政性基本建設(shè)資金”是指財(cái)政預(yù)算內(nèi)和財(cái)政預(yù)算外用于基本建設(shè)項(xiàng)目投資的資金。具體包括五個(gè)方面的內(nèi)容：1)財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金；2)財(cái)政預(yù)算內(nèi)其他各項(xiàng)支出中用于基本建設(shè)項(xiàng)目的資金；3)納入財(cái)政預(yù)算管理專項(xiàng)基金中用于基本建設(shè)項(xiàng)目的資金；4)財(cái)政預(yù)算外資金中用于基本建設(shè)項(xiàng)目的資金；5)其他財(cái)政性基本建設(shè)資金。
　　2、國(guó)家計(jì)委的“投融資改革方案(草稿)”中提出的中央政府資金和地方政府資金項(xiàng)目。中央政府投資資金主要包括中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)建設(shè)投資、納入中央財(cái)政預(yù)算管理的各類專項(xiàng)建設(shè)資金、國(guó)債投資和借用國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款等主權(quán)外債。地方政府投資資金主要包括地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)建設(shè)投資和納入地方財(cái)政預(yù)算管理的各類建設(shè)資金。
　　3、1999年下半年，由財(cái)政部牽頭，組織有關(guān)專家學(xué)者多次專題討論，最后于2000年初出版了《政府投資項(xiàng)目標(biāo)底審查實(shí)務(wù)》一書(shū)，并在該書(shū)中正式提出了政府投資項(xiàng)目的定義。即政府投資項(xiàng)目是指為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了滿足社會(huì)的文化、生活需要，以及出于政治、國(guó)防等因素的考慮，由政府通過(guò)財(cái)政投資，發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券，利用外國(guó)政府贈(zèng)款以及國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。這個(gè)概念把政府投資工程的資金來(lái)源進(jìn)一步擴(kuò)大到財(cái)政性資金以外，即除了預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的財(cái)政性資金外，政府投資工程的資金還包括政策性貸款和債券，如國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的貸款、國(guó)債或地方財(cái)政性債券等，以及來(lái)自外國(guó)政府和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的貸款和贈(zèng)款等。
　　4、在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(草案)中，把政府投資工程列入了政府采購(gòu)的范圍之內(nèi)。文中指出政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的行為。其中財(cái)政性資金包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金。
　　5、WTO的《政府采購(gòu)協(xié)議》中有關(guān)工程采購(gòu)的提法與《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(草案)基本相同。
　　研究小組認(rèn)為政府投資工程的定義應(yīng)該是指為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了滿足社會(huì)的文化、生活需要，以及出于政治、國(guó)防等因素的考慮，由政府通過(guò)財(cái)政投資，發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券，向證券市場(chǎng)或資本市場(chǎng)融資，利用外國(guó)政府贈(zèng)款，國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資工程。其他資金來(lái)源項(xiàng)目都屬于非政府投資工程，包括國(guó)有企業(yè)、集體單位、外商和私人投資等。我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)和實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位、團(tuán)體組織履行自己的職能所使用的資金，既有預(yù)算內(nèi)的、也有預(yù)算外的，這是我國(guó)財(cái)政性資金的特色，國(guó)外財(cái)政資金只有預(yù)算內(nèi)資金，另外，財(cái)政性資金還包括國(guó)債資金，因?yàn)樗枰獓?guó)家財(cái)政償還，相當(dāng)于國(guó)家未來(lái)的稅收收入。
　　(二)政府投資工程的分類
　　按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，政府投資工程可以分為不同的種類。1、如果按照管理權(quán)限，可以分為中央政府投資工程和地方政府投資工程。中央政府投資工程就是中央政府投資資金投資的建設(shè)項(xiàng)目。中央政府投資工程應(yīng)按照項(xiàng)目性質(zhì)、資金來(lái)源和建設(shè)規(guī)模，分別由國(guó)務(wù)院、中央政府投資主管部門或行業(yè)主管部門按建設(shè)程序進(jìn)行審批，并由專門組建的中央政府投資工程管理機(jī)構(gòu)集中管理。
　　地方政府投資工程就是地方政府投資資金投資的建設(shè)項(xiàng)目。地方政府投資工程除國(guó)家有特殊規(guī)定外，均由地方政府相關(guān)主管部門按建設(shè)程序進(jìn)行審批，并由專門組建的地方政府投資工程管理機(jī)構(gòu)集中管理。
　　2、如果按照資金來(lái)源，可以分為財(cái)政性資金投資的政府投資工程、財(cái)政擔(dān)保銀行貸款投資的政府投資工程和國(guó)際援助投資的政府投資工程。財(cái)政性資金投資的政府投資工程包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外基本建設(shè)資金的投資工程，包括使用納入財(cái)政預(yù)算管理專項(xiàng)基金中的用于基本建設(shè)的投資工程(如國(guó)債專項(xiàng)投資項(xiàng)目等)。
財(cái)政擔(dān)保銀行貸款投資的政府投資工程是指由國(guó)家或地方財(cái)政承諾擔(dān)保的銀行貸款投資工程。
　　國(guó)際援助投資的政府投資工程，一般側(cè)重于對(duì)受授國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)項(xiàng)目提供無(wú)償援助或低息(無(wú)息)貸款，受授國(guó)政府是項(xiàng)目資金的接受者，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的運(yùn)用。對(duì)于大型政府投資工程提供援助的國(guó)際組織主要有世界銀行及其他區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織(亞洲開(kāi)發(fā)銀行)，友好國(guó)家的援助也是國(guó)際援助投資工程的重要資金來(lái)源。
　　3、如果按照建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)，可以分為經(jīng)營(yíng)性的政府投資工程和非經(jīng)營(yíng)性的政府投資工程。
　　經(jīng)營(yíng)性的政府投資工程是具有營(yíng)利性質(zhì)的政府投資工程。政府投資的水利、電力、鐵路等工程基本都屬于這類性質(zhì)。
　　非經(jīng)營(yíng)性的政府投資工程一般是非營(yíng)利性的，并主要追求社會(huì)效益最大化的公益性項(xiàng)目。學(xué)校、醫(yī)院以及各行政、司法機(jī)關(guān)的辦公樓以及一些工程都屬于此類。

　　二、我國(guó)政府投資工程管理方式的歷史沿革及現(xiàn)狀
　　(一)歷史沿革
　　我國(guó)政府投資工程的管理方式的變革與我國(guó)工程項(xiàng)目的投資主體格局的變化有著密不可分的關(guān)系。我國(guó)工程項(xiàng)目的投資主體格局大致可以劃分為兩個(gè)階段，第一階段是50年代初至70年代末，為單一的國(guó)家投資主體；第二階段是70年代末實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，形成多元化投資主體格局。
　　在第一階段的不同時(shí)期，工程項(xiàng)目的管理方式分別采取過(guò)建設(shè)單位自營(yíng)、甲乙方承發(fā)包、投資包干、工程指揮部方式等管理方式。
　　(二)目前我國(guó)政府投資工程管理的基本狀況
　　隨著70年代末我國(guó)實(shí)行的改革開(kāi)放，多元化投資主體的格局逐步形成。工程管理方式也出現(xiàn)了多種形式。目前，全國(guó)各地對(duì)政府投資工程的主要管理方式有以下幾種：項(xiàng)目法人型；工程指揮部型；基建處型；專業(yè)機(jī)構(gòu)型。
　　1、項(xiàng)目法人型。按照國(guó)家計(jì)委計(jì)建設(shè)〔1996〕673號(hào)文《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目必須組建項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人為依法設(shè)立的獨(dú)立性機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值、增值，實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé)。最著名的當(dāng)屬三峽工程，深圳的鹽田港、地鐵工程以及各地的高速公路建設(shè)等。
　　2、工程指揮部型。該機(jī)構(gòu)一般臨時(shí)從政府有關(guān)部門抽調(diào)人員組成，負(fù)責(zé)人通常為政府部門的主管領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)工程項(xiàng)目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程等，多采用這種方式。一些平時(shí)沒(méi)有項(xiàng)目或者是項(xiàng)目很少的單位，由于沒(méi)有常設(shè)的基建管理機(jī)構(gòu)，在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)也常常會(huì)臨時(shí)組建工程管理班子，一般稱為項(xiàng)目籌建處，管理方式與工程指揮部基本相同。
　　3、基建處型。各個(gè)行政部門(如教育、文化、衛(wèi)生、體育)以及一些工程項(xiàng)目較多的單位均設(shè)有基建處，在這種模式下，具體項(xiàng)目的實(shí)施一般由后者進(jìn)行，前者主要是進(jìn)行常規(guī)性的行政性管理。
　　4、專業(yè)機(jī)構(gòu)型。這是最近幾年隨著改革的不斷深化，我國(guó)各省市、地區(qū)通過(guò)探索而出現(xiàn)的對(duì)政府投資工程的新型的管理方式，按管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)分，有政府機(jī)關(guān)型、事業(yè)單位型、企業(yè)型。
　　(1)政府機(jī)關(guān)型。即由政府主管部門直接負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目建設(shè)管理。如陜西省設(shè)立了“陜西省統(tǒng)一建設(shè)管理辦公室”。統(tǒng)建辦的任務(wù)是負(fù)責(zé)全省政府投資項(xiàng)目的統(tǒng)一建設(shè)與管理，把原屬于各廳局(除水利、交通等行業(yè)外)的建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一管理、建設(shè)，并撤銷設(shè)在上述廳局的基建處。
　　(2)事業(yè)單位型。即政府設(shè)立專門的事業(yè)單位，從事建設(shè)工程的管理，如上海市浦東新區(qū)建設(shè)局下設(shè)專門的工程建設(shè)管理公司，該公司為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)政府投資的部分市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施管理。
　　(3)企業(yè)型。即在項(xiàng)目計(jì)劃確定以后，由有關(guān)政府部門委托一家企業(yè)代行業(yè)主職能。如重慶市的城市建設(shè)發(fā)展有限公司，該公司類似于國(guó)外的項(xiàng)目管理公司，其任務(wù)就是負(fù)責(zé)政府委托的工程項(xiàng)目的建設(shè)。即政府把由政府投資的工程項(xiàng)目托管給該公司，由該公司負(fù)責(zé)全過(guò)程的建設(shè)實(shí)施。

　　三、政府投資工程管理方式的國(guó)際慣例
　　在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府投資工程是政府采購(gòu)的一部分。政府采購(gòu)也稱公共采購(gòu)，發(fā)達(dá)國(guó)家一般基于以下認(rèn)識(shí)去管理公共采購(gòu)：
　　其一，公共采購(gòu)部門履行的是管理人的職能，因?yàn)槭芄偷墓芾韱T花費(fèi)的資金來(lái)自于別人的捐助或稅收，雇主依靠這些資金代表他們的客戶或捐助人提供服務(wù)。因此非營(yíng)利機(jī)構(gòu)或政府的采購(gòu)職能就應(yīng)該是一個(gè)受管制的，高度透明的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的法律、法規(guī)、司法、行政規(guī)定以及政策和程序的限定和控制。其二，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和政府采購(gòu)的記錄可以進(jìn)行公開(kāi)審議，任何人都可以提出問(wèn)題并期望得到解答。其三，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)必須公布其采購(gòu)特定商品和接受任何投標(biāo)的意圖并接受他們的投標(biāo)。
　　基于政府投資工程的這種性質(zhì)，發(fā)達(dá)國(guó)家政府對(duì)這部分工作管理的基本目標(biāo)是：(1)公平。向所有競(jìng)爭(zhēng)政府工程的投標(biāo)者提供相同的機(jī)會(huì)；(2)誠(chéng)實(shí)。減少采購(gòu)中的腐敗機(jī)會(huì)；(3)經(jīng)濟(jì)和效率。以盡可能最低的價(jià)格采購(gòu)到理想質(zhì)量的服務(wù)。
　　在國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)工程項(xiàng)目的管理一般都分為政府工程和私人工程兩大類。政府管理的重點(diǎn)是政府投資的工程項(xiàng)目。對(duì)私人投資的工程項(xiàng)目，政府主要是進(jìn)行規(guī)劃、安全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)程序、環(huán)保、消防等方面的控制，只要不違法，一般不加干預(yù)。政府工程一般又分為經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目(主要包括大型的基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程)，由于在營(yíng)運(yùn)后有盈利保證，一般都完全按私人工程的方式操作。而對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目，一般采用政府直接管理的方式。
　　各國(guó)政府工程管理方式均有以下的共同特點(diǎn)：
　　1、將實(shí)施政府投資工程作為政府的一項(xiàng)重要職能。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府對(duì)于政府投資工程的直接實(shí)施管理是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都有實(shí)施政府投資工程的專門機(jī)構(gòu)。
　　2、對(duì)政府投資工程實(shí)行相對(duì)集中的專業(yè)化管理。對(duì)于政府投資工程，一般都根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行非常嚴(yán)格的管理，即由政府專業(yè)機(jī)構(gòu)行使業(yè)主的職能，對(duì)政府投資工程的實(shí)施進(jìn)行全過(guò)程的集中管理，建設(shè)完成后，再交付使用單位使用。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府采購(gòu)的理論和實(shí)踐表明，國(guó)際上大多數(shù)采購(gòu)職能都是獨(dú)特的，需要掌握專門的知識(shí)才能成功地完成，集中采購(gòu)允許采用專家并使專家的技術(shù)在不斷的采購(gòu)實(shí)踐中得到不斷的提高；集中采購(gòu)便于明確責(zé)任，因?yàn)樵诓少?gòu)權(quán)利分散時(shí)，很容易產(chǎn)生規(guī)避責(zé)任的情況；集中采購(gòu)還便于保證采購(gòu)者立場(chǎng)的客觀性；集中采購(gòu)也有利于提高運(yùn)行效率，通過(guò)合并采購(gòu)或增加采購(gòu)量而降低價(jià)格；集中采購(gòu)也便于管理，使政府的規(guī)則更容易得到理想的實(shí)施。但這樣的主管機(jī)構(gòu)在政府投資工程的實(shí)施中，只行使業(yè)主的職能，不具有政府的管理職能，其工程的運(yùn)作依然要遵循一般工程的運(yùn)作模式。
　　3、政府投資工程嚴(yán)格按照規(guī)則辦事。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍對(duì)于政府投資工程的管理設(shè)有專門的法律法規(guī)和專門的合同。政府投資工程的管理方式、管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)作方法與私人投資有所不同，所以，制定相應(yīng)的法律法規(guī)就是必不可少的一項(xiàng)工作。如機(jī)構(gòu)需要法定，管理方式需要法定，所有的運(yùn)作規(guī)則需要法定。有的發(fā)達(dá)國(guó)家甚至不惜犧牲效率，也要保證依規(guī)則辦事。這是政府直接實(shí)施政府投資工程合理機(jī)制的重要支撐。這樣，可以有效地避免人為因素，排除出于不同利益目的的管理干擾，保證政府投資工程達(dá)到預(yù)想目標(biāo)。
　　4、機(jī)構(gòu)之間權(quán)力，責(zé)任匹配，互相之間制約。使用單位、財(cái)政、預(yù)算(有的國(guó)家將此兩部分職能分別授予不同的機(jī)構(gòu))部門以及議會(huì)在工程的建設(shè)過(guò)程中具有不同的法定職責(zé)，根據(jù)其法定職責(zé)，各自要在工程的不同階段發(fā)揮其作用。使用單位提出需求并參與設(shè)計(jì)審查、以及交付驗(yàn)收；議會(huì)對(duì)工程是否建設(shè)以及投資規(guī)模具有最終的決定權(quán)，建設(shè)部門參與前期的可行性研究、概預(yù)算編制并負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，甚至管理和維護(hù)；財(cái)政、預(yù)算部門要對(duì)工程預(yù)算進(jìn)行審查并進(jìn)行集中支付。這樣職責(zé)清除，彼此制約，各部門可以專著于職能范圍內(nèi)的“事情”，避免了權(quán)利尋租。
　　5、政府投資工程管理的透明度極高。任何人對(duì)于政府投資工程的實(shí)施過(guò)程都可具有知情權(quán)，政府投資工程要接受多方面的監(jiān)督，保證了政府投資工程實(shí)施的廉潔、公正。對(duì)于政府投資工程管理部門嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面，一是建立嚴(yán)格透明的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進(jìn)行。二是嚴(yán)格的外部監(jiān)督體制，承包商如認(rèn)為政府投資工程管理部門如有不規(guī)范的行為，可以向有關(guān)監(jiān)督部門投訴。
　　6、充分依靠專業(yè)人士和中介組織，這一方面表現(xiàn)在政府的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)本身就主要是由建筑師、工程師、合同律師等專業(yè)人士構(gòu)成；另一方面，還表現(xiàn)在政府除了自身對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理外，一般都按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的工程咨詢公司來(lái)管理，政府實(shí)施監(jiān)督。第三，所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士把關(guān)，工程中質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等責(zé)任非常明晰，這些專業(yè)人士是在政府的嚴(yán)格管理之下或由專業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)組織進(jìn)行注冊(cè)的，由于專業(yè)人士的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度、無(wú)限經(jīng)濟(jì)責(zé)任和責(zé)任保險(xiǎn)制度的約束，形成了整個(gè)工程咨詢行業(yè)人員必須向政府負(fù)責(zé)、向業(yè)主負(fù)責(zé)的運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動(dòng)起了專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)的責(zé)任心、也有利于投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　四、我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程管理方式的弊病分析
　　雖然在改革開(kāi)放之后，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程的管理方式出現(xiàn)了一些專業(yè)性集中實(shí)施的機(jī)構(gòu)，如政府部門型、事業(yè)單位型和委托型等，但目前國(guó)內(nèi)的主導(dǎo)性管理方式還是一次性臨時(shí)機(jī)構(gòu)或常設(shè)基建處室的管理。這兩種方式的區(qū)別也僅僅限于不同部門或單位政府投資工程數(shù)量的多少。建設(shè)項(xiàng)目較多的部門或單位設(shè)立基建處，而平時(shí)沒(méi)有項(xiàng)目或者是項(xiàng)目很少的單位，則伴隨著項(xiàng)目的實(shí)施設(shè)立一次性的臨時(shí)工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)管理，但這兩種組織形式在對(duì)政府投資工程的管理方式上沒(méi)有什么區(qū)別，有著共同的弊?。?br> 　　(一)缺乏專業(yè)性
　　與國(guó)外政府投資工程管理設(shè)置專門機(jī)構(gòu)不同，我國(guó)一般是根據(jù)項(xiàng)目的需要臨時(shí)設(shè)立項(xiàng)目管理班子，管理者多不是專業(yè)人才，造成對(duì)政府投資工程的管理缺乏專業(yè)性，管理質(zhì)量很難提高。
　　1、外行業(yè)主，存在著大量安全、質(zhì)量問(wèn)題。許多政府投資工程，如學(xué)校、醫(yī)院、自來(lái)水廠、污水處理廠等，都是臨時(shí)組建項(xiàng)目班子進(jìn)行管理。由于工程建設(shè)的管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，特別是政府投資工程多是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)工程，對(duì)工程的質(zhì)量、工期、造價(jià)控制要求都很高，由臨時(shí)組建的項(xiàng)目班子進(jìn)行工程管理，其人員素質(zhì)參差不齊，有許多人員不了解國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)和工程建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，不熟悉法定建設(shè)程序，甚至缺乏起碼的工程建設(shè)知識(shí)，而且，這些臨時(shí)項(xiàng)目班子的負(fù)責(zé)人多由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些違反工程建設(shè)基本規(guī)律和客觀科學(xué)規(guī)律的問(wèn)題，由這些外行業(yè)主進(jìn)行政府投資工程的管理，會(huì)導(dǎo)致工程建設(shè)過(guò)程中投資浪費(fèi)，建設(shè)效果差，甚至產(chǎn)生大量的質(zhì)量、安全問(wèn)題。
　　2、機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。目前，大量政府投資工程是由使用單位組建項(xiàng)目管理班子，搞“大而全、小而全”，造成社會(huì)資源的重復(fù)配置，浪費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力。據(jù)深圳市初步調(diào)查，深圳市的市民中心、會(huì)展中心、少年宮、圖書(shū)館、音樂(lè)廳、電視中心、游泳館等項(xiàng)目的籌建班子，多則30人，少則5人，另有許多社會(huì)聘用人員。深圳市政府每年為政府投資工程的管理需要額外花費(fèi)1500萬(wàn)元左右。另外，作為工程項(xiàng)目的管理班子是非專業(yè)性的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，其介入政府投資工程管理具有偶然性和間斷性，工程建成后，項(xiàng)目管理班子即行解散，使得經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都是一次性的，難以完成經(jīng)驗(yàn)的積累工作，更談不上建立數(shù)據(jù)查詢及趨勢(shì)預(yù)測(cè)的管理信息系統(tǒng)，所以管理水平無(wú)法有效提高，還導(dǎo)致業(yè)主的各項(xiàng)責(zé)任難以真正落實(shí)，而且解散后的項(xiàng)目管理班子人員又很難安置，產(chǎn)生的問(wèn)題很多?？梢?jiàn)，就項(xiàng)目設(shè)置管理班子這種小規(guī)模的生產(chǎn)方式日益顯見(jiàn)其弊端，在政府投資工程上實(shí)施專業(yè)化管理已經(jīng)勢(shì)在必行。
　　(二)同位一體化現(xiàn)象非常嚴(yán)重
　　我國(guó)目前大量政府投資工程是由使用單位組建項(xiàng)目管理班子，造成投資管理、建設(shè)組織實(shí)施管理、建設(shè)監(jiān)管和工程使用單位四位一體的現(xiàn)象。在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，由于實(shí)行了項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，相對(duì)來(lái)講，對(duì)項(xiàng)目管理者有一定的監(jiān)督、考核機(jī)制，在一定程度上可以抑制其投資沖動(dòng)。而在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，由于目前尚沒(méi)有形成有效的制約機(jī)制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為，導(dǎo)致大量的工程概算超估算、預(yù)算超概算和決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象發(fā)生，投資難以控制。
　　1、建設(shè)的組織實(shí)施與工程成果使用單位分不清。目前，項(xiàng)目的業(yè)主就是今后的使用單位，使用單位充當(dāng)業(yè)主，致使投資失控，三超現(xiàn)象大量存在。由工程項(xiàng)目建成后的使用者擔(dān)當(dāng)工程項(xiàng)目的建設(shè)管理者，實(shí)行建、管、用合一，本意是解決責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一問(wèn)題。在政府投資工程中，所有者與使用者的利益是分離的，由于是政府承擔(dān)了投資風(fēng)險(xiǎn)，使用者為了單位或個(gè)人的利益，就有可能放棄所有者或單位的利益，在工程建設(shè)中，擅自擴(kuò)大規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至故意搞釣魚(yú)工程。尤其是對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程，其投資效果難以衡量，很難追究項(xiàng)目管理者的責(zé)任，造成了投資的大量浪費(fèi)，更有甚者，不乏管理者利用職權(quán)，貪污腐敗，擾亂了建設(shè)市場(chǎng)的正常運(yùn)行。
　　2、建設(shè)項(xiàng)目的投資管理、組織實(shí)施管理和建設(shè)監(jiān)管同位一體。由于政府投資工程的業(yè)主是政府，作為行業(yè)或地方的主管機(jī)構(gòu)和部門，可能既負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施，又行使建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)，這無(wú)異于運(yùn)動(dòng)員與裁判二任一身，其間規(guī)則制定的公正性和規(guī)則執(zhí)行的透明性說(shuō)不清道不明。對(duì)政府投資工程的業(yè)主來(lái)說(shuō)，會(huì)造成監(jiān)管不力的局面，一些有關(guān)建設(shè)市場(chǎng)和建設(shè)管理的法律法規(guī)對(duì)政府投資工程缺乏約束力。業(yè)主可能不執(zhí)行法定建設(shè)程序，造成政府投資工程的效果與質(zhì)量難以控制，這種現(xiàn)象主要是由于政府的行政管理職能和具體項(xiàng)目的實(shí)施管理職能沒(méi)有分清造成的。
　　由于在政府投資工程管理中，責(zé)、權(quán)、利劃分不清楚，有關(guān)的監(jiān)管體系也沒(méi)有能夠完善起來(lái)，造成政府投資工程的業(yè)主單位缺乏有效的監(jiān)督，再加上非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程的實(shí)施單位又不用承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，形成了業(yè)主行為的不規(guī)范現(xiàn)象嚴(yán)重，并且已成為建筑市場(chǎng)秩序混亂的一個(gè)重要根源。我國(guó)建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)常發(fā)生一些重要的貪污腐敗案件，其中很大一部分都與政府投資工程有關(guān)。這與我們政府投資工程管理體制的不健全不無(wú)關(guān)系。因此改革我國(guó)現(xiàn)行的政府投資工程的組織管理方式已經(jīng)迫在眉睫。

　　五、政府投資工程管理方式的改革設(shè)想
　　(一)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革并重新設(shè)定職能
　　1、總的思路
　　總的思路可表達(dá)為：道德，將政府投資工程與非政府投資工程嚴(yán)格地區(qū)分開(kāi)來(lái)，對(duì)兩類工程實(shí)施不同的管理。前者強(qiáng)調(diào)建立政府投資專門機(jī)構(gòu)，借助社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力量直接實(shí)施管理，才者則強(qiáng)調(diào)用市場(chǎng)的辦法進(jìn)行調(diào)控，政府只管建筑市場(chǎng)秩序，建筑物安全、施工安全和環(huán)境、衛(wèi)生等。
　　其次，將政府投資工程進(jìn)一步區(qū)分為非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程和經(jīng)營(yíng)性政府投資工程，實(shí)行不同的管理方式。對(duì)經(jīng)營(yíng)性政府投資工程仍然堅(jiān)持項(xiàng)目法人責(zé)任制，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。
　　2、具體措施
　　(1)對(duì)經(jīng)營(yíng)性政府投資工程仍然堅(jiān)持項(xiàng)目法人責(zé)任制。對(duì)經(jīng)營(yíng)性政府投資工程，如收費(fèi)的道路、橋梁、隧道、水廠等基礎(chǔ)性設(shè)施以及高科技示范工程，應(yīng)建立項(xiàng)目法人，實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制，由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)建設(shè)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程。
　　經(jīng)營(yíng)性政府投資工程采用項(xiàng)目法人責(zé)任制，可由政府有關(guān)專業(yè)部門按資金來(lái)源不同分別依據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》設(shè)立有限責(zé)任公司(含國(guó)有獨(dú)資公司)和股份有限公司，對(duì)于大多數(shù)的項(xiàng)目，以投資公司的形式為主。由項(xiàng)目法人充當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主，自己擔(dān)負(fù)起項(xiàng)目法人的項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值等方面的功能。
　　在工程的建設(shè)方式上，可以更多地選擇“代建制”的方式，充分地培育和利用工程管理市場(chǎng)，發(fā)揮社會(huì)上專業(yè)化的工程管理組織的作用，最大可能地提高建設(shè)和管理水平。
　　(2)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程，如政府辦公樓、監(jiān)獄、學(xué)校等公益性工程，應(yīng)按照建、管、用分離的指導(dǎo)思路，建立專門的非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程管理機(jī)構(gòu)專司工程建設(shè)管理，在管理特點(diǎn)上突出“代建”與“集中的專業(yè)化項(xiàng)目管理”；并要措鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，在具體實(shí)施中充分地措助社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力量。
　　(3)專門的非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程管理機(jī)構(gòu)的設(shè)想。
　　1)此機(jī)構(gòu)是專業(yè)性的政府投資工程管理機(jī)構(gòu)。可仿照我國(guó)香港地區(qū)的做法，在中央政府和地方政府中組建建筑工務(wù)局，其編制數(shù)及屬性各級(jí)政府自決定；該機(jī)構(gòu)管轄范圍應(yīng)為各級(jí)政府除水利、農(nóng)業(yè)、交通外的全部政府投資工程項(xiàng)目；這種機(jī)構(gòu)的名稱可以變，但其屬性應(yīng)定位為政府投資工程的“代建單位”，而不應(yīng)具有政府的管理職能。
　　2)該機(jī)構(gòu)的任務(wù)是對(duì)政府投資工程的實(shí)施全面負(fù)責(zé)，包括：投資/成本控制、進(jìn)度/工期控制、質(zhì)量控制、合同管理以及其他項(xiàng)目管理工作。在工程建設(shè)管理中應(yīng)注意充分發(fā)揮社會(huì)中價(jià)組織的作用。在與計(jì)劃主管部門和財(cái)務(wù)主管部門的分工上，應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府建筑工務(wù)局管理的項(xiàng)目應(yīng)局限在政府投資項(xiàng)目的實(shí)施階段，即組織設(shè)施、招標(biāo)發(fā)出、施工監(jiān)管、計(jì)量支付、合同管理、竣工驗(yàn)收等工作，尤其是要在辦理設(shè)計(jì)與施工許可的手續(xù)上取代項(xiàng)目業(yè)主的地位。
　　3)該機(jī)構(gòu)屬非營(yíng)利單位，其所需費(fèi)用一般可按下列兩個(gè)途徑解決：
　　第一、建筑工務(wù)局屬事業(yè)單位，由所需經(jīng)費(fèi)由項(xiàng)目投資中的建設(shè)單位管理費(fèi)支持；
　　第二、建筑工務(wù)局屬政府予列，則所需經(jīng)費(fèi)由政府預(yù)算中解決。該項(xiàng)目取消建設(shè)單位管理。
　　各級(jí)政府建立政府投資工程專門管理機(jī)構(gòu)后，應(yīng)相應(yīng)取消相關(guān)部門中設(shè)立的基建處室。
　　4)該機(jī)構(gòu)應(yīng)建立與使用單位的良好的合作機(jī)構(gòu)，在由使用單位提出的項(xiàng)目建議書(shū)得到在計(jì)委批準(zhǔn)后，該單位應(yīng)會(huì)同需求單位進(jìn)行可行性研究。在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)審定以及工程竣工驗(yàn)收這兩個(gè)環(huán)節(jié)，必須經(jīng)過(guò)使用單位的審查。
　　這種政府投資項(xiàng)目管理專門機(jī)構(gòu)的人才來(lái)源主要是建設(shè)行政主管部門，因此該機(jī)構(gòu)的組建工作主要由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)，并隸屬于建設(shè)行政主管部門。
　　(二)建立完善對(duì)政府投資工程部門的防弊糾錯(cuò)體系
　　1、建立、健全并逐步完善專門針對(duì)政府投資工程的法律法規(guī)。雖然即將出臺(tái)的《政府采購(gòu)法》已經(jīng)按照國(guó)際慣例將工程采購(gòu)列入政府采購(gòu)法的管理范圍，但由于工程與一般的商品有著明顯不同的特點(diǎn)，工程采購(gòu)要比一般的商品及服務(wù)采購(gòu)具有較大復(fù)雜性。因此有必要在《政府采購(gòu)法》的基礎(chǔ)上，制訂更加詳細(xì)的具有可操作性的政府投資工程管理細(xì)則，利用法律手段規(guī)范管理，尤其是采購(gòu)程序必須公開(kāi)透明，防止暗箱操作。
　　2、加強(qiáng)對(duì)政府投資工程管理人員道德規(guī)范的教育和監(jiān)督。在選撥和任用政府投資工程管理人員時(shí)，必須考慮其是否有清白的經(jīng)歷，以后除了不斷地對(duì)其進(jìn)行技能培訓(xùn)，還要加強(qiáng)管理，同時(shí)，還要為他們制定相應(yīng)的行為準(zhǔn)則或職業(yè)道德規(guī)范，規(guī)范其行為。
　　3、建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度，防止個(gè)人舞弊。實(shí)踐證明，有效的內(nèi)部控制制度可以使責(zé)任固定，不但有助地保證工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)，在各個(gè)工作環(huán)節(jié)的僅力制衡機(jī)制還可以有效地防止個(gè)人舞弊。
　　4、加強(qiáng)外部監(jiān)督，防止組織舞弊。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)常和及時(shí)的審計(jì)是防止組織舞弊的有效手段。結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，除了加強(qiáng)財(cái)政和審計(jì)部門的雙重審計(jì)以外，還可以發(fā)揮經(jīng)檢、監(jiān)察部門的作用，有效地進(jìn)行監(jiān)督。
　　5、建立簡(jiǎn)捷可行的承包商準(zhǔn)入制度。為了有效的遏制承包商的舞弊行為，可以要求承包商的參與政府投資工程時(shí)，必須提供有關(guān)資料來(lái)證明自己沒(méi)有偷稅漏稅、違法、違約、行賄的前科。也可以考慮建立政府投資工程認(rèn)承包商名冊(cè)。
　　(三)建立以可持續(xù)發(fā)展觀為基礎(chǔ)的政府投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
　　該體系應(yīng)該由經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)三大體系構(gòu)成。
　　(四)完善政府投資項(xiàng)目工程招標(biāo)采購(gòu)管理制度
　　我國(guó)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度經(jīng)過(guò)十幾年的推行與實(shí)踐，已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，一套適用于國(guó)情的招標(biāo)投標(biāo)管理體制已基本形成。今后我國(guó)政府將進(jìn)一步的完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，完善招標(biāo)投標(biāo)管理法規(guī)，依法管理，最終建立起完善的，有中國(guó)特色的又與國(guó)際慣例接軌的，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的招標(biāo)投標(biāo)制度。
　　1、繼續(xù)貫徹招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)，摸索地方的配套法規(guī)
　　《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)建筑法》的建設(shè)工程領(lǐng)域的基本法。《建設(shè)工程發(fā)包承包管理?xiàng)l例》是這個(gè)領(lǐng)域的全國(guó)性法規(guī)，也有著較高的法律效力。與這些法律法規(guī)相配套的規(guī)章制度、規(guī)范性文件也是完整的招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)體系不可缺少的組成部分。
　　2、逐步完善評(píng)標(biāo)定標(biāo)辦法
　　評(píng)標(biāo)定標(biāo)是招標(biāo)投標(biāo)工作中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，也是核心環(huán)節(jié)。百分制評(píng)標(biāo)辦法是適應(yīng)我國(guó)建筑市場(chǎng)發(fā)育狀況較為合理的評(píng)標(biāo)辦法。在今后的一段時(shí)間里仍將被廣泛應(yīng)用。但是在指標(biāo)的設(shè)置和分值的分配方面尚進(jìn)一步改善，改善的目標(biāo)是使分值的高低充分體現(xiàn)企業(yè)的整體素質(zhì)和綜合實(shí)力，實(shí)質(zhì)良好、信譽(yù)高、價(jià)值合理的企業(yè)能多中標(biāo)，好中標(biāo)；合理的低價(jià)中標(biāo)法作為向發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡性的辦法，鼗在技術(shù)簡(jiǎn)單利潤(rùn)高的工程中試行；兩階段招標(biāo)法適用于技術(shù)復(fù)雜工程；費(fèi)率招標(biāo)適用于圖紙不全又急于開(kāi)工的工程。總之，在今后一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的評(píng)價(jià)定標(biāo)仍將是多種辦法并存的格局，但是定量代替定性評(píng)標(biāo)辦法將是一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。
　　3、更加嚴(yán)格規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)管理
　　通過(guò)各級(jí)招標(biāo)投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)的努力，將首先在招標(biāo)中杜絕倒手轉(zhuǎn)包，掛靠承包現(xiàn)象，以維護(hù)市場(chǎng)秩序，保證工程質(zhì)量；繼續(xù)提倡公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，嚴(yán)格限制議標(biāo)，堅(jiān)決杜絕假招標(biāo)；加強(qiáng)上級(jí)招標(biāo)辦對(duì)下級(jí)招標(biāo)辦的監(jiān)督管理，并逐步建立群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方面的監(jiān)督制度。
　　4、強(qiáng)化政府工程采購(gòu)交易中心職能
　　交易中心管理的規(guī)章制度和運(yùn)行規(guī)則將陸續(xù)出臺(tái)，以規(guī)范發(fā)包方、承包方、中介方和管理部門的行為；交易中心技術(shù)裝備水平和現(xiàn)代化管理水平也將進(jìn)一步提高，將廣泛應(yīng)用計(jì)算機(jī)處理各類信息數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)工程報(bào)建、招標(biāo)信息、投標(biāo)企業(yè)檔案、場(chǎng)內(nèi)辦理手續(xù)等微機(jī)管理；交易中心的功能和管理將日趨完善，逐步成為信息中心、管理中心、交易中心、咨詢服務(wù)中心。
　　5、繼續(xù)扶持和發(fā)展招標(biāo)投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)
　　擁有一批高素質(zhì)的招標(biāo)投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是建筑市場(chǎng)發(fā)育成熟的標(biāo)志。代理單位參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，有利于規(guī)范市場(chǎng)交易行為，有利于提高招標(biāo)投標(biāo)的質(zhì)量，也有利于擴(kuò)大招標(biāo)投標(biāo)覆蓋面。投標(biāo)企業(yè)將應(yīng)用計(jì)算機(jī)建立投標(biāo)報(bào)價(jià)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)快速速、準(zhǔn)確報(bào)價(jià)，以適應(yīng)日益激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要；計(jì)算機(jī)輔助管理招標(biāo)投標(biāo)前景廣闊招標(biāo)投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)將開(kāi)發(fā)招標(biāo)投標(biāo)管理專業(yè)軟件，應(yīng)用計(jì)算機(jī)建立工程項(xiàng)目信息、主要材料價(jià)格信息、工程造價(jià)信息、投標(biāo)單位信息、政策法規(guī)信息、評(píng)標(biāo)專家網(wǎng)信息等數(shù)據(jù)庫(kù)，以及投標(biāo)企業(yè)也已完成工程質(zhì)量安全信譽(yù)等數(shù)據(jù)資料，為招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理提供可靠依據(jù)，提高管理的科學(xué)性和權(quán)威性。
　　(五)推行符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的價(jià)格形成機(jī)制
　　現(xiàn)在建筑市場(chǎng)廣泛實(shí)行的工程造價(jià)行政管理部門公布的統(tǒng)一定額為導(dǎo)向、以預(yù)先設(shè)定的標(biāo)底為基準(zhǔn)來(lái)確定工程價(jià)格的做法由于不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，在實(shí)踐中引起了種種問(wèn)題，非常迫切地需要改革，建立一套符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的價(jià)格形成機(jī)制。
　　具體來(lái)講就是，1)在決策階段，參考?xì)v史資料來(lái)初步確定工程造價(jià)，作為財(cái)政預(yù)算及項(xiàng)目設(shè)計(jì)的重要基準(zhǔn)；2)在設(shè)計(jì)階段，推行限額設(shè)計(jì)及價(jià)值工程，保證項(xiàng)目在實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的前提下的設(shè)計(jì)投資不超過(guò)決策階段的估算；3)在招投標(biāo)階段，推行以工程量清單位報(bào)價(jià)、無(wú)標(biāo)底評(píng)標(biāo)、合理最低價(jià)中標(biāo)為主的招投標(biāo)模式，保證得到一個(gè)合理的合同價(jià)格；4)在施工階段，強(qiáng)化合理管理，通過(guò)適當(dāng)?shù)慕Y(jié)算和支付手段保證政府投資項(xiàng)目支出的最終控制。
　　(六)引入先進(jìn)的項(xiàng)目建設(shè)方式，提倡根據(jù)項(xiàng)目的具體情況選擇建設(shè)方式
　　業(yè)主問(wèn)題明確了以后，如何來(lái)選擇當(dāng)前我國(guó)政府項(xiàng)目應(yīng)采用的建設(shè)方式呢?建議由業(yè)主根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)來(lái)選擇相應(yīng)的項(xiàng)目建設(shè)方式。目前我國(guó)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)方式規(guī)定必須采用建設(shè)監(jiān)理制(建設(shè)監(jiān)理制實(shí)質(zhì)上就是國(guó)際上應(yīng)用廣泛的傳統(tǒng)三角方式)，但是由于工程項(xiàng)目特點(diǎn)具有差異性，并不是對(duì)于所有的工程項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，建設(shè)監(jiān)理制都是最佳的建設(shè)方式，尤其是對(duì)一些工期要求緊，要求設(shè)計(jì)和施工搭接起來(lái)的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，建設(shè)監(jiān)理制的“設(shè)計(jì)—招標(biāo)—施工”串行特點(diǎn)更是致命缺陷。目前，國(guó)際建筑業(yè)的改革由于業(yè)主需求的推行已經(jīng)產(chǎn)生了項(xiàng)目部承包(設(shè)計(jì)—建造)、CM、Parthering等先進(jìn)的項(xiàng)目建設(shè)方式，這些先進(jìn)的項(xiàng)目建設(shè)方式戌傳統(tǒng)的項(xiàng)目建設(shè)方式相比有很多優(yōu)點(diǎn)，簡(jiǎn)介如下：
　　1、項(xiàng)目總承包方式，其優(yōu)點(diǎn)是：
　　(1)業(yè)主只需一份項(xiàng)目總承包合同，合同結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，整個(gè)項(xiàng)目總體的協(xié)調(diào)工作由項(xiàng)目總承包負(fù)責(zé)，業(yè)主的協(xié)調(diào)組織任務(wù)簡(jiǎn)單。
　　(2)對(duì)項(xiàng)目的投資控制有利?？偝邪贤唤?jīng)簽定，項(xiàng)目的總造價(jià)也隨之確定。
　　(3)設(shè)計(jì)和施工能夠搭接，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度控制有利，項(xiàng)目總承包單位對(duì)總進(jìn)度負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)缺乏各分包單位的分進(jìn)度，項(xiàng)目總工期明確。
　　2、CM方式
　　目前在我國(guó)上海等地已有少數(shù)項(xiàng)目應(yīng)用CM方式進(jìn)行建設(shè)，從實(shí)踐來(lái)看，采用CM方式可以明顯縮短建設(shè)周期，有利于項(xiàng)目質(zhì)量控制，更有利于政府業(yè)主對(duì)項(xiàng)目投資的控制。
　　對(duì)具有下列特點(diǎn)的政府投資項(xiàng)目也可以試行CM方式。
　　(1)復(fù)雜項(xiàng)目
　　(2)項(xiàng)目實(shí)施周期長(zhǎng)，而工期要求又特別緊的項(xiàng)目
　　(3)投資量大、規(guī)模大的項(xiàng)目
　　(4)不適合搞項(xiàng)目總承包，又很難通過(guò)施工總承包(傳統(tǒng)模式)將合同價(jià)包死的項(xiàng)目
　　比如說(shuō)橋梁、水壩、地鐵等項(xiàng)目，在明確了政府投資項(xiàng)目業(yè)主的前提下，可以考慮使用CM建設(shè)方式。
　　3、私人融資方式(Private Finance Initiative-PFI)
　　PFI的基本思路就是將政府的項(xiàng)目，如道路、電站、醫(yī)院、學(xué)校交由私人融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，根據(jù)要求的時(shí)間將建成的項(xiàng)目移交給政府。該模式是以公私長(zhǎng)期合秋合同為紐帶，由私人承擔(dān)與提供公共服務(wù)設(shè)施有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，政府以按商定的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行支付。這種采購(gòu)模式開(kāi)始于1992年，目的是為了提供高質(zhì)量和成本更加有效的公共服務(wù)。
　　我國(guó)在公路建設(shè)等領(lǐng)域?qū)嶋H上曾經(jīng)小范圍的實(shí)驗(yàn)過(guò)這種模式，但最終沒(méi)有推廣。但從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，該方式可以有效地利用民間資本，及時(shí)地提供公共服務(wù)設(shè)施，滿足社會(huì)面求，不失為政府、投資商、社會(huì)公眾“三贏”的一種建設(shè)方式。
　　4、Partnering建設(shè)方式
　　Partnering建設(shè)方式在我國(guó)由于法律原因還沒(méi)有應(yīng)用實(shí)踐，但根據(jù)有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，與采用傳統(tǒng)的建設(shè)方式相比，采Partnering建設(shè)方式可以對(duì)投資、進(jìn)度、質(zhì)量的控制產(chǎn)生顯著的效果。合作伙伴式的管理既可以保持分工的效率，又可以獲得合作的好處。我國(guó)現(xiàn)在正在進(jìn)行政府投資項(xiàng)目建設(shè)改革，在改革過(guò)程中要打破現(xiàn)有法制規(guī)章的約束，大膽突破，對(duì)于連續(xù)的，一系列的政府投資項(xiàng)目(如市政建設(shè))，不適合采用招標(biāo)投標(biāo)的項(xiàng)目(如軍事工程項(xiàng)目)可以在我國(guó)試行Partnering建設(shè)方式。
　　總之，在目前形勢(shì)下，我國(guó)的政府投資項(xiàng)目建設(shè)方式應(yīng)以建設(shè)監(jiān)理為主，但也不應(yīng)局限于建設(shè)監(jiān)理制，我們?cè)谶M(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)方式改革時(shí)，應(yīng)該由“政府業(yè)主”根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)選擇相應(yīng)建設(shè)方式，突破目前規(guī)定的限制，在政府投資項(xiàng)目建設(shè)中大膽應(yīng)用先進(jìn)的項(xiàng)目建設(shè)方式，提高項(xiàng)目建設(shè)效率。
　　(七)繼續(xù)推行并完善基本建設(shè)資金集中支付體系
　　1、繼續(xù)研究、完善和細(xì)化有關(guān)制度
　　雖然財(cái)政部及中國(guó)人民銀行已經(jīng)聯(lián)合發(fā)布了《政府采購(gòu)資金財(cái)政直接拔付管理暫行辦法》，但有些規(guī)定尚不具體，如其中“實(shí)行財(cái)政直接拔付辦法的采購(gòu)項(xiàng)目和范圍由各級(jí)財(cái)政部門政府采購(gòu)主管機(jī)構(gòu)確定”這一句話就相當(dāng)籠統(tǒng)，給各地執(zhí)行留下了太大的自主空間，各地執(zhí)行起來(lái)肯定會(huì)五花八門、層次不一。
　　2、加強(qiáng)監(jiān)督
　　眾所周知，政府采購(gòu)是一種陽(yáng)興下的行為，通過(guò)強(qiáng)大的社會(huì)監(jiān)督特別是輿論監(jiān)督，對(duì)于保證制度的有效競(jìng)爭(zhēng)性和公平性等可以起到較大的作用。但就支付環(huán)節(jié)而言，社會(huì)監(jiān)督對(duì)其作用相對(duì)就要小許多，需要更多的應(yīng)該是內(nèi)部制約機(jī)構(gòu)及職能部門及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，如項(xiàng)目稽查、內(nèi)部審計(jì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)等。
　　3、加強(qiáng)有關(guān)支付的財(cái)政預(yù)算
　　政府投資項(xiàng)目一般投資數(shù)額都較大，如對(duì)支付工作計(jì)劃不周，很可能會(huì)出現(xiàn)某段時(shí)間支付資金過(guò)于密庥，影響其他的財(cái)政開(kāi)支的問(wèn)題。為了防患于未然，除了現(xiàn)在建立的基建設(shè)備儲(chǔ)基金，對(duì)預(yù)算年度內(nèi)各個(gè)季度及各個(gè)月份的支付數(shù)目也應(yīng)進(jìn)行認(rèn)真安排，同時(shí)在執(zhí)行時(shí)也要做到嚴(yán)格按預(yù)算支付，無(wú)論是執(zhí)行時(shí)間還是數(shù)額都不得隨意突破。
　　4、關(guān)于基本建設(shè)資金集中支付管理信息系統(tǒng)的思考
　　基本建設(shè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)，管理難度大，參與主體復(fù)雜，給資金的集中支付管理工作帶來(lái)了相應(yīng)的難度，因此非常有必要措鑒國(guó)外政府的成功經(jīng)驗(yàn)，建立相應(yīng)的集中支付管理信息系統(tǒng)。基本建設(shè)資金集中支付管理信息系統(tǒng)首先應(yīng)滿足以下幾方面的要求：
　　(1)能夠確保各項(xiàng)支付符合有關(guān)規(guī)定和進(jìn)行有效控制；
　　(2)要滿足與財(cái)政部門預(yù)算與支付總信息系統(tǒng)的總體要求并能與進(jìn)行很好的銜接。
　　(3)使基本建設(shè)資金支付的記賬和按功能分類完全結(jié)合，保證完整和及時(shí)地得到數(shù)據(jù)；
　　(4)能夠快速匯總來(lái)自各部門的支付數(shù)據(jù)，為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決策提供有關(guān)信息；
　　(5)要充分考慮與其他管理部門的相應(yīng)的管理信息系統(tǒng)的有效交流，做好資源共享工作；
　　(6)在信息系統(tǒng)中要在考慮信息交流的同時(shí)，注意做好保密工作，做到該公開(kāi)的適度，需要保密的嚴(yán)格保密；
　　(7)要做好支付系統(tǒng)的安全管理，有效地避免網(wǎng)絡(luò)犯罪分子對(duì)系統(tǒng)的鋟擾，保證國(guó)庫(kù)資金的安全以及支付信息系統(tǒng)有效運(yùn)行。
　　(八)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)審計(jì)
　　我國(guó)目前建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)審計(jì)體系是針對(duì)現(xiàn)行的投資體系及支付制度而建立的，隨著項(xiàng)目建設(shè)投資來(lái)源的多元化、資金投入的陸續(xù)性以及投資使用的復(fù)雜性，客觀上要求在建設(shè)項(xiàng)目預(yù)(概)算執(zhí)行過(guò)程中對(duì)其財(cái)務(wù)收入進(jìn)行審計(jì)，從而保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)所需的資金通過(guò)正常的渠道及時(shí)、足額撥付到位，并被合理、合法地用于項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)方面。
　　隨著政府投資項(xiàng)目管理體制的改革與支付體系的變化，給建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)審計(jì)帶來(lái)了新課題，建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)在應(yīng)對(duì)這些變化的，首先應(yīng)該堅(jiān)持目前采用的有效的、具有指導(dǎo)意義和全局性的審計(jì)工作方法，這些方法有：
　　1、財(cái)務(wù)收支審計(jì)和技術(shù)經(jīng)濟(jì)審查相結(jié)合的方法
　　2、審計(jì)與檢查相結(jié)合的方法
　　3、微觀審計(jì)與宏觀審計(jì)相結(jié)合的方法
　　4、事前審計(jì)、事中審計(jì)和事后審計(jì)相結(jié)合的方法
　　5、國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)相結(jié)合的方法
　　6、采用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)的方法
　　在堅(jiān)持以往行之有效的審計(jì)方法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該對(duì)新情況，引入新的審計(jì)方法，一個(gè)是要結(jié)合基本建設(shè)資金集中支付體系，明確審計(jì)重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)支付審批流程中各個(gè)環(huán)節(jié)的審計(jì)，再就是要采用全面審計(jì)與重點(diǎn)審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)相結(jié)合的方法，通過(guò)重點(diǎn)審計(jì)，不僅可以對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、或重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行準(zhǔn)確把握，同時(shí)也便于盡快總結(jié)出適應(yīng)新情況的新經(jīng)驗(yàn)，然后再全面推廣。
　　(九)政府投資工程要實(shí)行特殊的合同條件與造價(jià)管理機(jī)制
　　由于政府投資是來(lái)源于政府稅收即納稅人的錢，所以對(duì)政府投資工程必須采用相對(duì)于一般非政府投資工程嚴(yán)得多的合同條件和非常市場(chǎng)化的造價(jià)管理機(jī)制，包括：
　　1、合同條件。應(yīng)為政府投資工程編寫(xiě)特殊的施工合同條件，其中應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府投資工程的業(yè)主可根據(jù)承包商的表現(xiàn)，隨時(shí)決定解除合同，同時(shí)還可以有特權(quán)的在“為了政府利益時(shí)而中止合同”(當(dāng)然要給承包商合理的補(bǔ)償)。合同中也要指出在支付時(shí)的一些特別程序，比如竣工結(jié)算時(shí)應(yīng)接受財(cái)政與審計(jì)部門的審查，批準(zhǔn)后方可支付。
　　2、造價(jià)管理機(jī)制。應(yīng)在招標(biāo)時(shí)采用無(wú)標(biāo)底價(jià)中標(biāo)原則，強(qiáng)化市場(chǎng)定價(jià)原則；另外招標(biāo)應(yīng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式，應(yīng)建立政府投資工程招標(biāo)信息指定媒體，應(yīng)強(qiáng)化政府投資工程計(jì)價(jià)依據(jù)的管理。
　　(十)政府投資工程要實(shí)行工程擔(dān)保與工程保險(xiǎn)
　　由于政府投資的影響面大，事關(guān)政府形象和廣大人民群眾的切身利益，因此政府投資工程一定要保證質(zhì)量和項(xiàng)目成功，不能承擔(dān)較大的合同風(fēng)險(xiǎn)與工程風(fēng)險(xiǎn)。解決此類問(wèn)題的最佳途徑就是對(duì)政府投資工程中實(shí)行工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)制度，前者強(qiáng)調(diào)承包商必須提出履約保函，并將這一條列為政府投資工程承包市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件；后者由應(yīng)在政府投資中單列工程保險(xiǎn)費(fèi)，以保障工程風(fēng)險(xiǎn)能通過(guò)保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)移以確保政府投資項(xiàng)目的成功。

　　六、我國(guó)政府投資工程管理方式改革進(jìn)展
　　(一)各地政府投資工程管理方式改革的一般情況
　　從我國(guó)各地對(duì)政府投資工程管理方式的改革的實(shí)踐來(lái)看，各地在改革中基本上都體現(xiàn)了這樣的思路，即政府投資工程應(yīng)改變過(guò)去投、建、管、用不分，以臨時(shí)性、分散性、自營(yíng)性為基本特征的小生產(chǎn)式的管理方式。由專業(yè)性的管理機(jī)構(gòu)對(duì)政府投資工程實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中的管理，實(shí)現(xiàn)投、建、管、用的分離。
　　在政府投資工程管理方式的改革工作中，深圳市、上海市的做法比較有代表性，其他一些省市也不同程度地進(jìn)行了改革。
　　陜西省在政府投資工程要統(tǒng)一采購(gòu)、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一建設(shè)的改革思想指導(dǎo)下，于1998年4月成立了統(tǒng)一建設(shè)管理辦公室，統(tǒng)建辦統(tǒng)一做政府投資的非經(jīng)營(yíng)性重點(diǎn)工程的業(yè)主，現(xiàn)有公務(wù)員21人，已完成投資30個(gè)億。統(tǒng)建辦不經(jīng)手資金。工程圖紙經(jīng)審查、投資總量經(jīng)批準(zhǔn)后，施工單位報(bào)工作量，監(jiān)理單位現(xiàn)場(chǎng)代表審查簽字，報(bào)財(cái)政廳，財(cái)政廳直接撥給施工單位。工程的質(zhì)量評(píng)定省質(zhì)量監(jiān)督站進(jìn)行，質(zhì)監(jiān)站進(jìn)行全過(guò)程質(zhì)量監(jiān)督。工程完工后，統(tǒng)建羅給使用方交鑰匙。
　　九十年代中后期以來(lái)，北京市政府投資工程逐漸減少的臨時(shí)指揮部的形式，成立了一個(gè)重大工程建設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)北京市幾十項(xiàng)重大工程建設(shè)的管理工作。
　　重慶市按照對(duì)于政府投資工程實(shí)行建設(shè)、管理、使用分離，建設(shè)由建設(shè)行政主管部門來(lái)實(shí)施，管理由國(guó)有資產(chǎn)管理部門來(lái)實(shí)施，使用交給使用部門的思路，成立了城市建設(shè)發(fā)展有限公司，專門負(fù)責(zé)政府投資工程的管理，如重慶三峽博物館、人民廣場(chǎng)三期工程、機(jī)關(guān)干部住宅小區(qū)、政府綜合辦公樓等工程都由城市建設(shè)發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)實(shí)施。實(shí)施過(guò)程表明，長(zhǎng)期困擾政府有關(guān)部門的“三超”(工程實(shí)施過(guò)程中超規(guī)模、超投資、超標(biāo)準(zhǔn))”問(wèn)題得到了很好的解決，該公司實(shí)施的工程都沒(méi)有“三超”問(wèn)題，質(zhì)量由于嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)管理，又是由專業(yè)人員管理，也得到了很好的保證。
　　(二)深圳市對(duì)政府投資工程管理方式的改革
　　深圳作為我國(guó)最早建立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、改革開(kāi)放的“窗口”和試驗(yàn)地，自特區(qū)成立20多年來(lái)，在政府工程管理方式改革方面進(jìn)行了積極探索。
　　特區(qū)成立初期，市政府成立基礎(chǔ)工作組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌政府投資的市政工程建設(shè)。隨著特區(qū)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，基礎(chǔ)工作組的模式已不能適應(yīng)城市建設(shè)的需要。
　　80年代未期，市政府借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立建筑工務(wù)局，負(fù)責(zé)部分政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理。90年代中期，在原城建開(kāi)發(fā)處的基礎(chǔ)上，成立市城市建設(shè)投資發(fā)展公司，除負(fù)責(zé)市政工程的建設(shè)管理之外，還試圖通過(guò)公司的組織形式，運(yùn)用土地基金，進(jìn)行項(xiàng)目融資，拓寬政府工程投資來(lái)源。由于當(dāng)時(shí)主客觀條件的限制，這項(xiàng)改革未能堅(jiān)持。
　　1996年，市政府又將城投公司由事業(yè)改組為企業(yè)，將其市政建設(shè)管理職能收歸市建設(shè)局，在市建設(shè)局內(nèi)設(shè)立市政建設(shè)管理處，由其直接負(fù)責(zé)市政工程的建設(shè)管理。
　　1997年，市政府批準(zhǔn)規(guī)劃國(guó)土局設(shè)立“土地投資開(kāi)發(fā)中心”，負(fù)責(zé)土地基金投資的市政工程建設(shè)，為了加強(qiáng)政府工程的投資和審計(jì)監(jiān)督，市政府還設(shè)立“政府工程投資審計(jì)中心”，負(fù)責(zé)政府工程招底和預(yù)算審查。
　　同年，市委組織部和市建設(shè)局派員赴香港學(xué)習(xí)考察建設(shè)管理體制，建設(shè)局有關(guān)同志回深圳后在向市委、市政府提交的研究報(bào)告中提出：“政府的建設(shè)管理職能應(yīng)適應(yīng)集中?？梢钥紤]在市建設(shè)局內(nèi)設(shè)立房屋建筑處和土木工程處，或者設(shè)立獨(dú)立的事業(yè)單位，名稱可為公共工程局或工務(wù)局，專門從事政府公共工程的管理，代表政府行使業(yè)主職能，接受市建設(shè)局的歸口領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)精簡(jiǎn)撤并各有關(guān)局內(nèi)設(shè)的基建處室?！豹?br> 　　1999年，深圳市經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室在研究設(shè)融資體制改革時(shí)，再次提出組建工務(wù)局的設(shè)想，聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)專家和香港同行對(duì)此進(jìn)行研究討論證，并專門組團(tuán)赴香港考察工務(wù)局動(dòng)作模式。
　　2000年，新一屆政府組成后，市政府主要負(fù)責(zé)同志正式提出組建工務(wù)局，由工務(wù)局負(fù)責(zé)即將上馬的幾項(xiàng)重要的政府工程的建設(shè)管理。并責(zé)成市建設(shè)局提出工務(wù)局的組成方案。
　　建設(shè)局認(rèn)為政府投資工程管理的“各自為政、多頭管理”不是一種高效的管理方式。對(duì)于政府投資工程一攬子實(shí)行高度集中難度也很大。應(yīng)采取“相對(duì)集中，區(qū)別對(duì)待”的原則，對(duì)于政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程、公益性工程全部納入建設(shè)行政主管部門集中統(tǒng)一管理。對(duì)于長(zhǎng)年有政府投資工程建設(shè)任務(wù)，且有相應(yīng)建設(shè)管理能力的專業(yè)部門，如規(guī)劃國(guó)土、交通、水務(wù)、安全、教育等部門的政府投資工程暫由其繼續(xù)管理。這樣，既有充分發(fā)揮建設(shè)行政主管部門工程建設(shè)管理的人才、專業(yè)及經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，又有利于提高工程項(xiàng)目管理水平，全面做好質(zhì)量、投資和Ⅱ期三大控制，提高政府投資工程效益。
　　在2001年進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革中，市建設(shè)局根據(jù)市領(lǐng)導(dǎo)指示提出工務(wù)局的組建方案，經(jīng)市委渾委會(huì)原則批準(zhǔn)。組建方案的主要內(nèi)容是：工務(wù)局是負(fù)責(zé)政府投資的市政工程和其他重要公共工程建設(shè)管理專門機(jī)構(gòu)，代表政府行使業(yè)主職能。工務(wù)局為事業(yè)單位。近期定編65人，遠(yuǎn)期編制100人，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額撥款。深圳市建筑工務(wù)局在其所管理的工程中，代表市政府行使業(yè)主職能和管理職能，負(fù)責(zé)工程組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作，對(duì)承建的政府投資工程一律實(shí)行“交鑰匙工程”。在工務(wù)局組建初期，主要負(fù)責(zé)市財(cái)政投資的市政工程以及即將開(kāi)工的幾項(xiàng)重點(diǎn)工程的建設(shè)，如會(huì)展中心、工人文化宮、太學(xué)城等項(xiàng)目，待取得經(jīng)驗(yàn)后，再集中其他政府工程的建設(shè)管理的職能，逐步實(shí)行政府工程的統(tǒng)一管理。目前，工務(wù)局正在組建之中，有關(guān)人員已著手會(huì)展中心、工人文化宮等建設(shè)項(xiàng)目籌建工作。深圳市的改革探索表明：政府工程管理方式改革不僅是必要的，而且是可行的。
　　(三)上海市對(duì)政府投資工程管理方式的改革
　　上海市政府投資工程管理體制的改革自2001年啟動(dòng)。根據(jù)上海市人民政府關(guān)于建設(shè)體制要實(shí)現(xiàn)“政府組織，企業(yè)運(yùn)作，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，形成合力”的要濟(jì)南市，建設(shè)行政主管部門于2001年出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》提出了上海市建設(shè)交通系統(tǒng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革施行方案和上海市建設(shè)交通系統(tǒng)工程管理公司暫行規(guī)定。《意見(jiàn)》將改革的目標(biāo)確定為建立同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，決策科學(xué)化、管理專業(yè)化、行業(yè)規(guī)范化的政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制及運(yùn)行機(jī)制。對(duì)建設(shè)交通系統(tǒng)“政府投資工程”管理方式的改革是同“政府投資”管理方式的改革一起進(jìn)行的，其核心是實(shí)現(xiàn)政府投資職能與投資管理職能的分離、投資管理職能與工程管理職能的分離從而切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，確立投資主體地位，形成工程管理市場(chǎng)，進(jìn)而最大可能地發(fā)揮投資效益，防范投資風(fēng)險(xiǎn)，提高建設(shè)和管理水平。
　　上海市建設(shè)交通系統(tǒng)在改革試點(diǎn)期間重點(diǎn)做以下三個(gè)方面的工作：(1)調(diào)整政府有關(guān)投資管理職能；將一批政府局包括水務(wù)局、市政局、綠化局、環(huán)衛(wèi)局、交通局、住宅局的有關(guān)投資管理的職能移交政府性投資公司。(2)完善政府性投資公司職能。政府對(duì)公共項(xiàng)目投資的職能，主要通過(guò)投資公司的運(yùn)用加以履行；政府對(duì)公共項(xiàng)目建設(shè)的管理，主要通過(guò)投資公司和社會(huì)中介組織(工程管理公司)行使。受政府委托的投資公司，受投資公司委托的工程管理公司等，均在界定的職責(zé)范圍內(nèi)行使權(quán)力、履行職責(zé)、不受其他單位的干預(yù)。(3)培育與發(fā)展一批工程管理公司。承擔(dān)政府直接投資項(xiàng)目的技術(shù)儲(chǔ)備、項(xiàng)目投資、工程管理的企業(yè)，原則上均應(yīng)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)比選后擇優(yōu)確定。
　　在改革后的體制中，投資公司被賦予了更大的責(zé)任，確立了投資主體的地位，由其負(fù)責(zé)實(shí)施的工程可采用“總承包”和“代建制”兩種建設(shè)方式；工程管理公司作為業(yè)主的代表，在采用“代建制”建設(shè)方式下的政府投資工程中接受委托對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化管理。
　　上海市在改革中主動(dòng)采取措施，培育多個(gè)工程管理公司，將政府投資工程的業(yè)主職能和工程管理進(jìn)行了適當(dāng)?shù)姆蛛x。有利于形成開(kāi)放與競(jìng)爭(zhēng)的格局以及由第三方代表政府行使職能的獨(dú)立平行的監(jiān)管體系，有利于形成工程管理市場(chǎng)，提高專業(yè)化水平。

【?發(fā)表評(píng)論?0條?】